Fiskal-Föderalismus und regionale Infrastrukturinvestitionen

3217 mal gelesen

Andreas KappelerAlbert Solé OlléAndreas Stephan und Timo Välilä, 19. Okt. 2012
Fiskal-Föderalismus und regionale Infrastrukturinvestitionen 3.33 5 3

Der Bedarf an Infrastrukturinvestitionen steigt...[ 1 ]

Bereits vor der Finanzkrise, die 2008 begann, erwartete die OECD (2007), dass in vielen OECD-Ländern eine deutliche Erhöhung von Infrastrukturinvestitionen in nächster Zukunft nötig sein wird, um international wettbewerbsfähig zu bleiben.[ 2 ] So seien bis etwa 2030 eine Verdoppelung der Investitionen in den Bereichen Stromverteilung und Straßen nötig, sowie eine Zunahme um ca. 50% im Bereich Wasser-/Abwassernetz. Dabei handelt es sich laut OECD nur bedingt um zusätzliche Investitionen, sondern vermehrt um die Erneuerung und Erweiterung existierender Infrastruktur.

…doch in der Vergangenheit ist eine kontinuierliche Abnahme an Investitionen zu beobachten

Öffentliche Investitionen bestehen zu einem Großteil aus Infrastrukturmaßnahmen. Die Finanzierung Infrastrukturinvestitionen wird zum Großteil von der öffentlichen Hand bereitgestellt: Der öffentliche Sektor spielt also nach wie vor eine zentrale Rolle bei der Bereitstellung von Infrastruktur.

Allerdings sind die öffentlichen Investitionen in den letzten Jahrzehnten in nahezu allen Industrienationen kontinuierlich gesunken (von 5% am BIP in den 70ern auf weniger als 3% in der EU). Hält dieser Trend an, sind negative Auswirkungen auf Wettbewerbsfähigkeit und Wachstumschancen dieser Länder zu erwarten.

Durch die gegenwärtige Finanz- und öffentliche Schuldenkrise wurde dieser Abwärtstrend noch weiter verstärkt. Trotz spektakulärer Konjunkturprogramme in vielen Mitgliedsstaaten zu Beginn der Krise, sind die öffentlichen Investitionen laut Eurostat bereits 2009 innerhalb der EU stagniert. Im Zuge des zunehmenden Konsolidierungsdrucks sind die öffentlichen Investitionen seit 2010 um mehr als 5% jährlich gesunken. Für 2012 wird eine ähnlich drastische Abnahme für die EU erwartet. In der Tat zeigen unsere eigenen Berechnungen, dass für das Jahr 2011 der Anteil der gesamten Infrastrukturinvestitionen in % am BIP auf den niedrigsten Stand seit 2005 gefallen ist.

Auch die EU hat die zunehmende Divergenz zwischen sinkenden Infrastrukturinvestitionen und dem enormen Investitionsbedarf erkannt. So hat sie im Zuge der „Europe 2020 Initiative“ die „Connecting Europe Facility“ geschaffen, die Mittel in Höhe von 50 Mrd. EUR für Infrastruktur bereitstellt. Außerdem wird mit der „Project Bond Initiative“ ein Instrument geschaffen, die Finanzierung großer Infrastrukturprojekte zu erleichtern.

Welche Rolle spielen in diesem Zusammenhang regionale Gebietskörperschaften?

Zusätzlich zu Aspekten der Finanzierung bestimmen auch noch andere strukturellen Faktoren das Niveau und die Zusammensetzung von Infrastrukturinvestitionen. Insbesondere ist hier der Einfluss der föderalen Struktur eines Landes auf das Niveau und die Zusammensetzung von Infrastrukturinvestitionen zu nennen. In der Tat gewinnt die Frage nach einer effizienten föderalen Organisation von Infrastrukturinvestitionen vor dem Hintergrund eines wachsenden Investitionsbedarfs und zunehmend enger Budgetrestriktionen öffentlicher Haushalte an Bedeutung.

Es ist in der öffentlichen Debatte wenig bekannt, dass öffentliche  Infrastrukturinvestitionen zumeist von sub-nationalen (regionalen) Regierungsebenen getätigt werden.[ 3 ] Wie die folgende Abbildung zeigt, liegt der Anteil der regionalen Infrastrukturinvestitionen des öffentlichen Sektors bei 70% in EU-10 und ca. 60% in den Kohäsionsländern. In den neuen EU-Mitgliedsstaaten beträgt der Anteil über 40%. Der Anteil regionaler Investitionen in öffentliche Güter (z.B. Verteidigung) bewegt sich auf ähnlichem Niveau, der Anteil von Krankenhäuser und Schulen sowie von öffentlichen Konsumgütern (z.B. Umverteilung, Kultur, Sport) ist noch höher.

Abbildung 1: Anteil der Zentralregierung und “anderer” Regierungsebenen an den gesamten öffentlichen Investitionen (Durchschnittswerte, 2000-05)

Quelle: Alegre et al. (2008)

Anmerkungen: (1) EU-10 beinhaltet alle EU-15 Staaten ausschließlich LU und den Kohäsionsländern, EL, ES, IE, PT  NMS beinhaltet die neuen Mitgliedsländer. (2) Klassifizierung öffentlicher Investitionen nach Alegre et al. (2008).

In der Tat sind regionale Gebietskörperschaften nicht nur für einen großen Teil der Straßen und der Kanalisation, sondern auch zunehmend für große Infrastrukturprojekte wie Flughäfen und Häfen zuständig. Hingegen ist die Zentralregierung für gewöhnlich für die Bereitstellung regionsübergreifender Infrastruktur wie Autobahnen, Energie und Telekommunikation verantwortlich. Jedoch sind sub-nationale Regierungen auch in diesen Fällen zunehmend involviert.

Öffentliche Investitionsentscheidungen auf regionaler Ebene scheinen also eine wichtige Komponente nicht nur des Niveaus, sondern auch der Zusammensetzung von Infrastrukturinvestitionen zu sein.

In der Praxis wird ein bedeutender Anteil regionaler Investitionen über Kapitalzuweisungen finanziert, die größtenteils von nationaler und supranationaler (z.B. EU) Ebene bereitgestellt werden. Diese Zuweisungen sind zweckgebunden und erfordern eine regionale Ko-finanzierung. Zwar haben diese Zuweisungen teilweise den Charakter eines Blocktransfers, da sie oft nach oben begrenzt sind und in der Praxis das Risiko besteht, dass regionale Regierungen Zuweisungen zweckentfremdet verwenden. Dennoch stellen sie ein zusätzliches Instrument der Zentralregierung dar, regionale Investitionsentscheidungen zu beeinflussen.

Argument für und gegen eine regionale Bereitstellung von Infrastruktur

Es gibt gute Argumente für eine dezentrale Bereitstellung von Infrastruktur, wie etwa eine bessere Berücksichtigung lokaler Präferenzen sowie eine verbesserte Rechenschaftspflicht der Politik. Dezentralisierung wird üblicherweise dann befürwortet, wenn diese Vorteile etwaige Ineffizienzen – wie nicht berücksichtigte Nebeneffekte (spillovers) oder nicht realisierter Skaleneffekte – übertreffen. Überwiegen die Ineffizienzen wird häufig eine regionale Bereitstellung verbunden mit einer nationalen oder supra-nationalen Finanzierung – etwa über Zweckzuweisungen – empfohlen, um die regionale Anreizstruktur zu optimieren.

Theoretische Überlegungen

Die Theorie zum Fiskalföderalismus hat sich im Laufe der Zeit rasch weiterentwickelt. In Bezug auf den Einfluss von Steuereinkommensdezentralisierung auf das Niveau und die Zusammensetzung von Infrastrukturinvestitionen gibt es mittlerweile zwei konzeptuelle Ansätze:

  1. Fiskale Interessenstheorie. Weingast (2009) argumentiert, dass in dieser zweiten Generation von Fiskalföderalismustheorien regionale Regierungen mehr vom Selbstzweck und weniger vom Gemeinnützigkeitssinn geleitet werden. Steuerdezentralisierung erhöht den Anteil der autonomen regionalen Einnahmen, was den marginalen Nutzen produktiver Ausgaben im Vergleich zu anderen Ausgabentypen (z.B. Umverteilung) erhöht. Staaten mit einer dezentralen Steuerstruktur zeichnen sich somit durch höhere produktive Ausgaben und wachstumsfördernde Maßnahmen und damit potentiell auch durch ein höheres Wirtschaftswachstum aus. Allerdings könnte dies auch mit geringeren Ausgaben in potentiell weniger produktiven Bereichen wie Umverteilung, Gesundheit oder Bildung einhergehen.
  2. Fiskale Wettbewerbstheorie. Vereinfacht stehen regionale Regierungen über Steuersätze in direktem Wettbewerb um mobiles Kapital: Jede Region versucht Unternehmen durch einen geringen Steuersatz im eigenen Hoheitsgebiet anzusiedeln. Dies führt zu einem  “Steuersenkungswettbewerb“ der Regionen: Das Steueraufkommen bleibt unterhalb des gesellschaftlichen Optimums, ebenso wie das Niveau der regionalen Ausgaben und Investitionen.  Diese Theorie wurde von Keen und Marchand (1997) weiterentwickelt, indem sie neben der Steuer- auch die Ausgabenpolitik berücksichtigen: die Qualität der bereitgestellten Infrastruktur wird als zusätzliches Entscheidungskriterium bei der Standortwahl von Firmen eingeführt. Firmen akzeptieren einen höheren Steuersatz, wenn dafür eine verbesserte öffentliche Infrastruktur  bereitgestellt wird. Dies führt zu einem relativen Überangebot an Infrastruktur und einem Unterangebot an öffentlichen Konsumgütern. Ob es auch zu einem absoluten Überangebot an Infrastruktur kommt, hängt von den relevanten Elastizitäten ab.

Damit kommt die “Fiskale Interessenstheorie” zu einem ähnlichen Ergebnis wie die “Fiskale Wettbewerbstheorie”: Steuerdezentralisierung führt zu einer Zunahme an Infrastrukturinvestitionen und zu einer Abnahme an Investitionen in öffentliche Konsumausgaben. Allerdings gibt es einen normativen Unterschied: In der “Fiskalen Wettbewerbstheorie” entspricht das zentral bereitgestellte Niveau an Infrastruktur dem sozialen Optimum. Hingegen wird laut “Fiskaler Interessenstheorie” das optimale Infrastrukturangebot durch Dezentralisierung bereitgestellt; Zentralisierung führte zu einem Unterangebot an Infrastruktur.

Empirische Ergebnisse für die EU

In unserer empirischen Studie untersuchen wir, ob Steuerdezentralisierung, wie von der theoretischen Literatur erwartet, tatsächlich zu einer Zunahme regionaler Infrastrukturinvestitionen führt. Wir führen die entsprechende Analyse auch für regionale Investitionen in öffentliche Konsumgüter durch. Außerdem berücksichtigen wir – neben weiteren Einflussfaktoren –zweckgebundenen Zuweisungen sowie deren Interaktion mit Steuerdezentralisierung. Dazu steht uns ein Paneldatensatz für 20 EU Mitgliedsstaaten für den Zeitraum 1990–2009 zur Verfügung.

Infrastrukturinvestitionen steigen mit zunehmender Dezentralisierung

Unsere Ergebnisse zeigen, dass Dezentralisierung zu einem Anstieg an regionalen Infrastrukturinvestitionen führt. Eine Zunahme des regionalen Anteils an den Gesamtsteuereinnahmen um einen Prozentpunkt führt zu einer durchschnittlichen Zunahme an regionalen Infrastrukturinvestitionen von 1.7% (oder 0.01 % des BIP). Der langfristige Effekt beträgt 0.03% des BIP. Anderseits besteht kein signifikanter Zusammenhang zwischen dem Niveau von regionalen Investitionen in öffentliche Konsumgüter und dem Grad an Dezentralisierung.

Aber der Effekt sinkt bei der zusätzlichen Verwendung von Zweckzuweisungen

Zweckgebundene Zuweisungen haben, wie erwartet, einen positiven Einfluss sowohl auf regionale Infrastruktur- als auch Konsumgüterinvestitionen. Allerdings stellen Zweckzuweisungen ein Instrument dar, regionale Autonomie indirekt zu beschränken. Dies könnte  den positiven Effekt von Dezentralisierung konterkarieren. Um das Zusammenspiel zwischen Investitionen und Zuweisungen zu untersuchen, haben wir auch deren Interaktionsterm berücksichtigt. Dieser ist, im Fall von Infrastrukturinvestitionen, in der Tat negativ. Der positive Effekt von Dezentralisierung auf Infrastrukturinvestitionen sinkt also mit einem zunehmenden Niveau an Zweckzuweisungen. Für öffentliche Konsumgüter – für die der Einfluss von Dezentralisierung wie bereits erwähnt insignifikant ist - kann dieser negative Effekt nicht beobachtet werden.

Dezentralisierung führt nicht nur zu einer Zunahme an regionalen Infrastrukturinvestitionen, sondern auch zu einer Zunahme regionaler Investitionen insgesamt. Dies deutet darauf hin, dass die zusätzlichen Infrastrukturinvestitionen nicht durch Reduzierung von Investitionen in anderen Bereichen (z.B.  Gesundheit, Bildung oder öffentliche Sicherheit) gegenfinanziert werden.

Fazit

Unsere Studie zeigt, dass Steuerdezentralisierung mit höheren Infrastrukturinvestitionen der regionalen Gebietskörperschaften einhergeht. Wie unsere theoretischen Überlegungen nahelegen, nutzen regionale Regierungen zusätzlichen Entscheidungsspielraum also auch dazu, mehr Mittel für wachstumsfördernde Infrastruktur bereitzustellen.

Vor dem Hintergrund eines zunehmenden Investitionsbedarfs für Infrastruktur einerseits und des erhöhten Konsolidierungszwangs öffentlicher Haushalte andererseits, scheint eine stärkere Beteiligung regionaler Gebietskörperschaften bei der Bereitstellung von Infrastruktur interessant.

Einige Einschränkungen sollten jedoch berücksichtigt werden. Zunächst lassen unsere theoretischen Überlegungen offen, ob eine durch Dezentralisierung motivierte Zunahme an Infrastrukturinvestitionen auf regionaler Ebene tatsächlich dem Gemeinwohl dient, auch wenn die OECD (2007) nahe legt, dass dies in vielen Industrienationen gegenwärtig der Fall ist. Außerdem sollte der Einfluss anderer Politikinstrumente – etwa zweckgebundener Zuweisungen – sowie deren potentielle Interaktion mit Dezentralisierungsentscheidungen berücksichtigt werden. Des Weiteren kann Dezentralisierung auch zu unerwünschten Anreizproblemen führen. So muss sichergestellt werden, dass mögliche (positive und negative) Effekte auf benachbarte Regionen mit berücksichtigt werden. Auch kann Dezentralisierung den Steuerwettbewerb zwischen Regionen intensivieren, mit potentiell negativen Konsequenzen in vielen Bereichen regionaler politischer Aufgaben.

Literatur

Alegre JG, Kappeler A, Kolev, A and Välilä T (2008) Composition of government investment in Europe: Some forensic evidence. EIB Papers 13/1: 23–54

Kappeler A, Solé-Ollé A, Stephan A and Välilä T (2012) Does Fiscal Decentralization Foster Regional Investment in Productive Infrastructure?. DIW Berlin, Discussion Papers No. 1204

Keen M and Marchand M (1997) Fiscal competition and the pattern of public spending. Journal of Public Economics 66(1): 33-53

OECD (2007) Infrastructure to 2030 Volume 2 – Mapping Policy for Electricity, Water and Transport

Weingast B (2009) Second generation fiscal federalism: The implications of fiscal incentives. Journal of Urban Economics 65(3): 279-293


  • 1  Die in diesem Artikel vertretenen Meinungen sind jene der Autoren und müssen nicht mit denjenigen der Europäischen Investitionsbank (EIB) übereinstimmen.
  • 2  Dieser Beitrag erscheint zeitgleich in der Neuen Zürcher Zeitung.
  • 3  Hier bezieht sich der Begriff regional auf alle Gebietskörperschaften, die der Zentralregierung untergeordnet sind, wie etwa Regionen, Städte, Bundesländer usw.

©KOF ETH Zürich, 19. Okt. 2012

 
Fiskal-Föderalismus und regionale Infrastrukturinvestitionen 3.33 5 3

Kommentare

Dieser Artikel hat noch keine Kommentare.
Sie müssen sich anmelden um Kommentare zu schreiben.

Autoren

Andreas Kappeler

Andreas Kappeler

Albert Solé Ollé

Albert Solé Ollé

Andreas Stephan

Andreas Stephan

Timo Välilä

Timo Välilä

Schlagworte

Föderalismus, Infrastrukturinvestitionen

Weitersagen

Ähnliche Artikel