Die Schweiz und Deutschland im Steuerkrieg: Moral oder Interessen?

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Florian Habermacher und Gebhard Kirchgässner, 6. Aug. 2012
Die Schweiz und Deutschland im Steuerkrieg: Moral oder Interessen? 3.27 5 11

Der erneute Steuer-CD-Kauf in Deutschland hat in der Schweiz hohe Wellen geschlagen. Dabei wurde diesmal vor allem auf das unterschriebene Steuerabkommen verwiesen. Bei genauerer Betrachtung wird jedoch klar, dass der noch nicht einmal ratifizierte Vertrag trotz der oft geltend gemachten Wiener Vertragsrechtskonvention auch den aktiven Erwerb von Steuer-CDs noch nicht verbietet. Die moralischen Aspekte, die ins Feld geführt werden, sind ambivalent. Zudem muss man sich fragen, auf welchen Schutz diejenigen Anspruch erheben können, die über viele Jahre den deutschen Fiskus und damit auch die ehrlichen deutschen Steuerzahler um viele Milliarden geprellt haben.

Abermals scheinen deutsche Steuerbehörden Daten über zahlreiche deutsche Steuersünder mit Geldern auf Schweizer Bankkonten angekauft zu haben. Wie gewohnt ist man deswegen in der Schweiz entrüstet; man fühlt sich vom übermächtigen Nachbarn übervorteilt und fragt, weshalb die zuständige Bundesrätin bei den Verhandlungen zum Steuerabkommen nicht erreichen konnte, dass Deutschland ab sofort auf den Erwerb solcher CDs verzichtet.

Das Bankgeheiminis, ein hohes Gut?

Der Aufruhr ist nicht ganz unverständlich, wenn man bedenkt, wie sehr die deutschen Aktionen ein ebenso traditionsreiches wie einträgliches Kerngeschäftsmodell des schweizerischen Bankenplatzes bedrohen. Zudem höhlen sie das Bankgeheimnis weiter aus, welches die Schweiz ‚berühmt‘ gemacht hat und welches zumindest bisher ein einträgliches Geschäft für die Schweiz, insbesondere für ihre Banken, dargestellt hat.

Die Tatsache, dass die Steuersünderdaten die Schattenseiten des in der Schweiz immer noch hoch gehaltenen Bankgeheimnisses weiter ins Rampenlicht zu stellen drohen und unserem Finanzsektor und dadurch auch der gesamten Schweiz mittelfristig erhebliche Kosten verursachen könnten, kann für sich freilich kein Grund sein, die deutsche Datenannahme zu belangen. Denn es handelt sich um Daten, die Deutschland helfen sollen, Handlungen, die nach deutschem Recht kriminell sind und die von Deutschen unter aktiver oder passiver Mithilfe Schweizer Banken begangen wurden und werden, aufzudecken. Die finanziellen Einbussen sowie der Reputationsverlust für die Schweiz beruhen somit darauf, dass Geschäfte aufgedeckt und für die Zukunft eingeschränkt werden, welche auch die Schweiz nicht explizit gutheisst; auch hier wird Steuerhinterziehung, wenn sie aufgedeckt wird, bestraft.
Etwas subtiler ist die Angelegenheit jedoch schon. Die Daten wurden von den Banken nicht freiwillig ausgehändigt, sondern sie wurden von einzelnen Bankmitarbeitern illegal kopiert und aus den Banken geschmuggelt. Wie ist dies zu bewerten? Man kann dies aus rechtlicher und aus moralischer Perspektive beurteilen.

Vertragssache

Aus rechtlicher Sicht stellt sich zunächst die Frage, ob ein solcher Datenkauf gegen das zwar unterschriebene, jedoch noch nicht in Kraft befindliche und noch nicht einmal ratifizierte Steuerabkommen zwischen Deutschland und der Schweiz verstösst. Artikel 18 des Wiener Vertragsrechtsübereinkommens verlangt, dass die Vertragsparteien nach Abschluss eines Vertrags die Abmachung nicht mutmasslich vereiteln sollten.[ 1 ] Die Frage ist daher, ob dies durch den Ankauf der CDs geschieht.

Hierzu sind drei Aspekte zu beachten. Zum einen ist zwischen Deutschland und der Schweiz umstritten, was es genau bedeutet, dass Deutschland nach Inkrafttreten des Vertrags solche Daten nicht mehr „aktiv erwerben“ wird. Impliziert eine Bezahlung einen aktiven Erwerb? Hier gehen die Meinungen offensichtlich auseinander.[ 2 ] Es ist sehr fraglich, ob dies durch den Internationalen Gerichtshof für beide Seiten bindend entschieden werden könnte. Zudem wäre dies erst dann relevant, wenn der Vertrag in Kraft ist. Vermutlich lässt sich dieses Problem nur durch eine Vertragsergänzung eindeutig regeln.

Zweitens verunmöglicht der Erwerb solcher Daten, soweit er vor Inkrafttreten des Vertrags geschieht, in keiner Weise, dass nach Inkrafttreten ein solcher Erwerb nicht mehr stattfindet. Insofern widerspricht er auch nicht Artikel 18 des Wiener Vertragsrechtsübereinkommens. Dieser verlangt dass Vertragsstaaten nach Unterzeichnung Handlungen wie z.B. das Erlassen neuer Gesetze, die von Vornherein die Umsetzung des Vertrages nach dessen Inkrafttreten vereiteln würden, unterlassen.[ 3 ] Dieser Tatbestand ist hier offensichtlich nicht gegeben.

Drittens verlangt das Vertragsrechtsübereinkommen nicht, dass nach der Unterzeichnung eines Abkommens in einem Land alle Aktivitäten zu unterlassen sind, die das Inkrafttreten des Vertrages verhindern könnten. Sonst dürfte man z.B. in der Schweiz gegen einen solchen Vertrag gar kein Referendum mehr ergreifen. Wenn die Regierung des Landes Nordrhein-Westfahlen, welche diesen Vertrag – im Gegensatz zur deutschen Bundesregierung – ablehnt, alles in ihrer Macht stehende tut, um ihn nicht in Kraft treten zu lassen, ist dies ihr gutes Recht. Solche Konflikte zwischen den verschiedenen Ebenen können in föderalen Staaten auftreten. Dies müsste gerade die Schweiz in Rechnung stellen, die häufig darauf hinweist, dass der Bund die Kantone in vielen Bereichen nicht binden kann, auch wenn er es gelegentlich gerne täte.

Recht und Moral

Aus rechtlicher Perspektive stellt sich zusätzlich die Frage, ob das Vorgehen der Steuerbehörden Nordrhein-Westfalens nach deutschem Recht zulässig ist. Das Bundesverfassungsgericht hat dies durch seinen Beschluss vom 9. November 2010[ a ] positiv entschieden.[ 4 ] Dass dies nach Schweizer Recht nicht zulässig ist, spielt für die Rechtslage in Deutschland genauso wenig eine Rolle, wie es für die Schweiz relevant ist, dass sich Bankbedienstete in der Schweiz nach deutschem Recht der Beihilfe zur Steuerhinterziehung strafbar gemacht haben. Weder die Schweiz noch Deutschland haben die Möglichkeit, ihre Rechtsordnung auf dem Territorium des jeweils anderen Staates durchzusetzen, falls diese nicht mit der dortigen Rechtsordnung konform geht und/oder durch internationale Abkommen abgesichert ist.

Neben diesen rechtlichen Erwägungen stellt sich freilich die moralische Frage, inwieweit ein Staat zur Durchsetzung seiner Interessen Aktivitäten fördern oder zumindest akzeptieren soll, die auf fremdem Territorium geschehen und der dortigen Rechtsordnung widersprechen. Rein rechtlich ist dies für Deutschland und den vorliegenden Fall durch das Bundesverfassungsgericht geklärt. Problematisch ist es dennoch, zumindest soweit es sich bei beiden Staaten um rechtsstaatliche Demokratien handelt.

Letztlich bedarf es hier einer Abwägung der Verhältnismässigkeit. Solcher Abwägungen bedarf es freilich auch bei der Bekämpfung krimineller Aktivitäten innerhalb eines Landes. Auch hier sind die Behörden, insbesondere Polizei und Staatsanwaltschaft, befugt, zur Aufdeckung oder Abwehr solcher Aktivitäten Handlungen zu unternehmen, die – unter normalen Umständen – mit der Rechtsordnung nicht vereinbar sind. Dies gilt auch für die Schweiz.

Dabei ist zu beachten, dass die Summen, um dies es geht, beträchtlich sind. Nach einer Unterlage der Credit Suisse aus dem Jahr 2004, über die in der Presse berichtet wurde, sollen 88 Prozent der Gelder aus Deutschland unversteuert sein.[ 5 ] Damit entgehen dem deutschen Fiskus erhebliche Einnahmen, auf die er – demokratisch legitimiert – Anrecht hätte. Die Zeche dafür müssen die Bürgerinnen und Bürger mit niedrigen Einkommen, die keine solchen illegalen Ausweichmöglichkeiten haben, durch höhere Steuersätze und/oder geringere staatliche Leistungen zahlen. Es wundert nicht, dass unter diesen Umständen der Ankauf der Steuer-CDs unter der einfachen Bevölkerung Deutschlands grosse Zustimmung erfährt. Zudem stellt sich die Frage, auf welchen Schutz Bürgerinnen und Bürger eines demokratischen Staates Anspruch erheben können, die diesen Staat und damit dessen steuerehrliche Bevölkerung während vieler Jahre um Milliarden geprellt haben. Diese Frage gewinnt noch eine andere Relevanz, wenn dies mit Wissen und unter Mitwirkung ausländischer Banken geschah.

Ein anklagender Ton der Schweiz gegenüber Deutschland ist nicht unproblematisch, da man ihr aus deutscher Perspektive das Gleiche vorwerfen kann: Durch ihr Bankgeheimnis schützt sie Deutsche mit Wohnsitz in Deutschland, die in Deutschland kriminelle Handlungen begangen haben, und verhindert deren Bestrafung. Ohne diesen ‚Schutz‘ wäre ein Ankauf von Daten-CDs für Deutschland kein Thema. Der Vorwurf der ‚Hehlerei‘ kann daher aus der jeweils unterschiedlichen Perspektive gegenüber beiden Seiten erhoben werden, und er wird auch tatsächlich auf beiden Seiten erhoben. Solche gegenseitigen Schuldzuweisungen sind freilich wenig hilfreich, wenn man zu einer für beide Seiten akzeptablen Lösung kommen will.

Im Übrigen werden heute in Deutschland Vermögen überhaupt nicht mehr und Zinsen sowie Dividenden im Allgemeinen deutlich niedriger besteuert als in der Schweiz. Von ihnen wird eine Abgeltungssteuer als Quellensteuer in Höhe von maximal 28 Prozent (einschliesslich Solidaritätszuschlag und Kirchensteuer) abschliessend erhoben. Die aktuellen Grenzsteuersätze liegen in allen grossen Schweizer Städten bereits bei einem zu versteuernden Einkommen von 100‘000 Franken (zum Teil deutlich) über diesem Wert.[ 6 ] Dazu kommt noch die Pflichtabgabe der AHV, deren Grenzbeitrag bei diesen Einkommen ebenfalls eine reine Steuer darstellt. Von einer „Steuerhölle“ in Deutschland zu sprechen, war immer problematisch, ist aber heute insbesondere bezüglich der hier zur Diskussion stehenden Vermögen und Vermögenserträge in keiner Weise mehr angebracht.

Schliesslich ist festzustellen, dass der deutsche Fiskus heute von den ehrlichen Steuerzahlerinnen und Steuerzahlern sehr viel weniger an Information verlangt als die Schweiz. Da es keine Vermögenssteuer mehr gibt und Zinsen und Dividenden nicht zum steuerpflichtigen Einkommen zählen, besteht auch keine Notwendigkeit, die Vermögensverhältnisse offen zu legen. Andererseits hat der deutsche Fiskus im Falle eines Verdachts sehr viel mehr Kontrollmöglichkeiten als der schweizerische. Das schweizerische Bankgeheimnis schützt somit den unehrlichen Steuerzahler, während der ehrliche aufgefordert ist, den Finanzbehörden seine Vermögensverhältnisse vollständig offen zu legen.

Interessenspolitik

Der Steuerstreit zwischen der Schweiz und Deutschland ist ein Interessenkonflikt, der zwar schon lange besteht, aber in jüngster Zeit eskaliert ist. Beide Seiten versuchen dabei, ihre Interessen so weitgehend als möglich durchzusetzen. Der Schweiz geht es vor allem darum, möglichst viele Gelder auf ihrem Finanzplatz zu behalten, während Deutschland entsprechend seinen Gesetzen eine möglichst umfassende Besteuerung durchsetzen möchte. Dabei scheint die Schweiz gegenüber Deutschland heute in der schwächeren Position zu sein. Dies gilt nicht zuletzt auch wegen des Steuerstreits mit den Vereinigten Staaten.[ 7 ] Es dürfte aber auch damit zusammenhängen, dass sie das Bankgeheimnis in seiner alten Form lange Zeit als unverhandelbar dargestellt und es damit versäumt hat, durch rechtzeitiges Entgegenkommen die andere Seite zu (damals vermutlich möglichen) Zugeständnissen zu bewegen. Moralische Vorhaltungen gehören bei solchen Konflikten zwar zur üblichen politischen Rhetorik, aber sie sind kaum zielführend. Die Schweiz sollte sich darüber klar werden, was sie in der jetzigen Situation erreichen kann. Das Steuerabkommen mit Deutschland wäre wohl das Maximum dessen gewesen, was möglich gewesen wäre, und zwar auch dann, wenn man damit rechnen muss, dass langfristig der automatische Informationsaustausch kommen wird. Das Kriegsgeschrei auf beiden Seiten der Grenze scheint jedoch sein Inkrafttreten inzwischen eher unwahrscheinlich zu machen. Die Situation der Schweiz dürfte sich dadurch nicht verbessern.


©KOF ETH Zürich, 6. Aug. 2012

 
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Schlagworte

Bankgeheimnis, Steuerstreit

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