Die Euro-Zauberlehrlinge

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Charles B. Blankart, 16. Aug. 2012
Die Euro-Zauberlehrlinge 3.73 5 26

Der Weg zum Euro[ 1 ]

Im Februar 1998 unterschrieben 155 deutsche Wirtschaftsprofessoren, so auch der Verfasser dieser Zeilen, den Aufruf: „Der Euro kommt zu früh.“ Wenngleich die Vorstellungen über den Euro damals noch vage waren, schien es doch, dass die Bundesrepublik nicht ohne Not die D-Mark preisgeben und das Risiko einer Währungsunion eingehen sollte.  Auch die Erfahrung sprach dagegen. Nach dem Zusammenbruch des Festkurssystems von Bretton Woods lernte man aus dessen Mängeln und einigte sich auf den „Standard“ des Europäischen Währungssystems (EWS), d.h. eine Erklärung der Staaten, ein Wechselkursband einzuhalten. Verfehlte ein Staat diesen Standard über längere Zeit, so wurde seine Erklärung unglaubwürdig; er fiel (wie Großbritannien 1992) aus dem Standard heraus. Eine „Währungsunion“ ist demgegenüber ein Vertrag, in dem sich alle Parteien verpflichten ausschließlich die neue Währung zu verwenden. Er wird einstimmig errichtet und kann daher nur einstimmig aufgelöst werden. Was also sprach dafür, den flexiblen Standard durch die inflexible Währungsunion zu ersetzen?

Die Ursache lag vor allem in Frankreichs Unzufriedenheit mit der Führungsrolle der Bundesbank im EWS. Die Bundesbank hatte mit 30% der Währungen das größte Gewicht im EWS. Weil sie eine Politik der Preisstabilität verfolgte und den ECU, den gewichteten Mittelkurs der EWS-Währungen, gegenüber dem damals schwachen Dollar nach oben drückte, mussten die anderen EWS-Staaten mit der Bundesbank Schritt halten. Was am Montag in Frankfurt beschlossen worden war, wurde am Dienstag in Amsterdam, Brüssel, Wien und Paris nachvollzogen. Frankreich jedoch hasste das von der Bundesbank ausgeübte „diktat allemand“. Die Bundesbank solle aus dem EWS austreten, die Geldpolitik vergemeinschaftet und der Primat der Politik durchgesetzt werden.

Starkes Mehrheitsprinzip – schwache Strukturprinzipien

Um Frankreich entgegenzukommen, dachten sich die deutsche Bundesregierung und die Bundesbank den Euro aus. Frankreich solle mit dem EZB-Rat sein politisches Gremium erhalten. Bestehen bleiben und im Maastricht Vertrag verankert werden sollten dagegen die Strukturprinzipien der Deutschen Bundesbank wie Preisstabilität, Abstinenz von Finanzpolitik, Nichtbeistand und Unabhängigkeit. Wenn die Strukturprinzipien definiert sind, dachte Deutschland, kann der EZB-Rat nicht davon abweichende Beschlüsse fassen. Diese Hoffnung trug, solange sich EZB-Direktorium und -Rat an diese Strukturprinzipien hielten. Unter dem seit EWS-Zeiten bewährten Team von Wim Duisenberg nun als Präsident und Otmar Issing nun als EZB-Chefvolkswirt war das gewährleistet.

Als dann 2003 der Franzose Trichet an die Macht kam und als vor allem mit der Bankenkrise die Mehrheit der Peripheriestaaten geldhungrig wurde, fielen die Strukturprinzipien. Trichet und sein Nachfolger Draghi interpretieren seither die Schranken des Vertrags auf ihre Weise und verfolgen eine Geldexpansionspolitik, deren Dynamik sie kaum mehr zu bändigen vermögen. Mit Käufen von Staatsanleihen und Zulassung von Target2-Krediten (aus dem EZB-Zahlungsverkehrssystem) subventioniert die EZB Banken der Problemstaaten, die ihrerseits Staatsanleihen kaufen und so Staaten und Banken zu einem systemrelevanten staatsindustriellen Komplex vereinen, obwohl der Lissabon Vertrag eine Fiskalpolitik der EZB nicht zulässt.

Auch der Euro-Rat bleibt nicht untätig. Im Mai 2010 schafft er die Nichtbeistandsklausel (No-bailout-Klausel) des Lissabon Vertrags ab und errichtet zusammen mit der EZB ein Bailout-System, das sich bis heute um das Zwanzigfache der anfänglichen 110 Milliarden Euro für Griechenland ausdehnt. Mehr und mehr greift die Überzeugung um sich, dass mit immer mehr Geld nichts zu erreichen ist. Dennoch weist der neueste Trend mit dem Vorschlag einer Bankenunion unaufhaltsam in diese Richtung.

Die institutionelle Dynamik der Rettungspakete und ihre Überwindung

Doch wo liegt der institutionelle Dreh- und Angelpunkt, auf dem diese gewaltige Rettungsdynamik beruht und der das Ausmaß der Krise erst ermöglicht? Er liegt in der in Zeile 3 der Tabelle wiedergegebenen fatalen Kombination von Einheitswährung, nationaler Souveränität, Verschuldungsautonomie, Gemeinschaftshaftung und dadurch ausgelöstem moralischen Risiko. Mit jedem neuen Kredit wird dem moralischen Risiko Vorschub geleistet und der Hunger nach weiteren Krediten verstärkt. Die Politik ist Gefangener der Dynamik, die sie selbst ausgelöst hat. Niemand ist da, der die Macht und den Mut hat zu befehlen: „In die Ecke, Besen! Besen! Seid's gewesen.“

Aus der Dynamik von Zeile 3 lässt sich erst entkommen, wenn mindestens eines der Felder nach oben oder nach unten verschoben wird, so dass die Einheit von Entscheidung und Haftung (Spalte 5) wieder hergestellt wird. Hierzu gibt es drei Möglichkeiten:

  1. Entweder der No-Bailout wird wieder eingeführt (Zeile 2). D.h. die Eurostaaten haften für ihre Schulden und können damit auch bankrott gehen. Zahlungsausfälle gehen in erster Linie zu Lasten der Gläubiger. Entscheidung und Haftung werden über den Kreditmarkt vereint. Dieses Modell wird nicht nur in der Schweiz, sondern auch in den sehr viel größeren USA praktiziert, was zeigt, dass es durchführbar ist. Allerdings verlangt es standhafte Politiker. Denn anders als im EWS-Standard erfolgt bei der Währungsunion der Ausschluss nicht automatisch, sondern er erfordert Einstimmigkeit. Dies erlaubt es den finanziell schwachen Staaten die starken Staaten zu erpressen und sie wie geschehen dazu zu bringen die Nichtbeistandsklausel preiszugeben, nach Zeile 3 zu wechseln und dort die Bailoutspirale auszulösen.
  2. Alternativ lässt sich auch ein Euro-Einheitsstaat ohne Verschuldungsautonomie der nachgeordneten Gebietskörperschaften errichten (Zeile 4). Ein solcher entspricht etwa dem derzeitigen nationalen Modell Frankreichs und seinen Départements. Entsprechend muss Zeile 4 einen europäischen Einheitsstaat beinhalten und nicht nur, wie vielfach gesagt wird, einen europäischen Bundesstaat mit verschuldungsautonomen Gliedstaaten.
  3. Die Einheit von Entscheidung und Haftung lässt sich schließlich auch erreichen, wenn zur Währungsvielfalt (Zeile 1) zurückgekehrt wird. Währungsvielfalt steht für das traditionelle Europamodell, aus dem bei all seinen Mängeln über die vergangenen 3000 Jahre das „Wunder Europa“ (Eric Jones) entstanden ist.

Jedes Feld der Tabelle beinhaltet eine Ja/Nein-Entscheidung. Oft wird versucht dies zu vernebeln. Dies ist jedoch nicht zielführend. Die genannten Grundsätze lassen sich ergänzen, aber nicht teilen. Am Beispiel von No-Bailout und Maastrichtschranken wird dies deutlich. Nachdem die No-Bailout-Klausel im Brüsseler Gipfel vom Mai 2010 fallen gelassen worden ist, dachte die Kanzlerin Budgetdisziplin stattdessen durch die Schuldenschranken des Stabilitäts- und Wachstums- sowie des Fiskalpaktes zu erreichen. Diese Mittellösung existiert jedoch nicht. Wird nämlich auf den No-Bailout als ultimative Sanktion verzichtet, so wird nicht nur dieser, sondern es werden auch die vorgelagerten Stufen der Schuldenschranken mit ihren Sanktionen  unglaubwürdig. Relevant ist nur der letzte Zug des Spiels. Er bestimmt die vorherigen Erwartungen und zwingt die Akteure unter No-Bailout auf Zeile 2 und eröffnet ihnen unter Bailout Zeile 3. Dazwischen ist kein Platz. Nobailout und Schuldenschranken sind nicht substitutiv, sondern nur komplementär sich ergänzend.

Noch gilt es in der Tabelle die Zentralbank zu betrachten (Spalte 7). Zentralbankunabhängigkeit wird in Lehrbüchern als notwendige Bedingung einer stabilen Währungsordnung angesehen. Unter den Bedingungen des Währungswettbewerbs (Zeile 1) ist das richtig. Zentralbankautonomie entzieht die Zentralbanken der politischen Einflussnahme und unterstellt sie dem internationalen Wettbewerb der Zentralbanken. Das war das Statut der Bundesbank unter der D-Mark. Mit der europaweiten Einheitswährung haben jedoch die Euro-Staaten ihre Währungssouveränität preisgegeben und diese an die EU, bzw. die EZB übertragen. Die EZB verfügt über einen diskretionären Handlungsspielraum allein aufgrund ihres größeren globalen Machtbereichs. Ihr Ziel besteht nicht zwingend darin, die Vorgaben des Lissabon Vertrags einzuhalten, sondern wenn es opportun scheint, Geld und Fiskalpolitik zu vermengen. Für Vertragsverletzungen kann sie wegen ihrer Unabhängigkeit schwerlich zur Verantwortung gezogen werden. Sie ist gegenüber den EU-Organen nur berichts-, aber nicht rechenschaftspflichtig. Deswegen ist es auch nicht verwunderlich, dass die EZB in den vergangenen Jahren weit über ihre Kompetenz hinaus faktisch fiskalpolitische Rettungsprogramme lanciert hat. Die Bändigung der EZB bleibt ein Problem.

Die Tabelle zeigt schließlich die Entscheidungen auf, die Europa derzeit offenstehen. Welche sollen gewählt werden? Währungsvielfalt nach Zeile 1 funktioniert. Doch weil der Euro nicht ein Standard ist, sondern einen Vertrag darstellt, können die Staaten nur einstimmig und nicht gegen ihren eigenen Willen gezwungen werden, von Zeile 3 nach Zeile 1 zurückzukehren. Das werden die Empfängerstaaten mit ihrem Veto zu verhindern wissen. Ein Zurück zu Zeile 2 (Maastricht mit No-Bailout) wäre auch nur einstimmig möglich und würde daher ebenfalls durch deren Veto verhindert. Mit dem Einheitsstaat von Zeile 4 würde die Einheit von Entscheidung und Haftung wieder hergestellt. Brüssel befiehlt und haftet für alle Staaten. Doch was heißt schon: Brüssel haftet? Wer soll des Wächters Wächter sein? Bleibt also noch Zeile 3, die heutige Transferunion, die durch ihre Umverteilung den Norden demotiviert, ohne den Süden zu motivieren, so dass am Ende beide verarmen. Was könnte also geschehen? Wenn sich die Politik in sich selbst verstrickt und immer tiefer in die Krise gerät, so eröffnet sie Hasardeuren das Feld. Es droht das Diktum von Carl Schmitt: „Souverän ist, wer über den Ausnahmezustand entscheidet.“ Das soll eine Warnung an die Politik sein.


  • 1  Dieser Beitrag ist erstmals am 13. August 2012 in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung, Nr. 187, S. 14, erschienen.

©KOF ETH Zürich, 16. Aug. 2012

 
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Kommentare

Dieser Artikel hat einen Kommentar.
  • Bailout-Verbot ist unvollkommen geregelt

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    Blankart entlässt seine Leser nach einer sehr hilfreichen ordnungspolitischen Diagnose in die Ratlosigkeit. Zum Panikwochenende im Mai 2010 konnte es nur wegen der Unvollkommenheit des Maastricht-Vertrages kommen. Die Einhaltung des Bailout-Verbots hätte eine oder mehrere Staaten-Insolvenzen zur Folge gehabt. Dafür fehlen im Euro-Recht aber nach wie vor Regeln, die allen Beteiligten Sicherheit hinsichtlich des Verfahrens geben. Eine ungeregelte Insolvenz ist ein Horrortrip. Daher wurde versucht, mit Improvisationen die Insolvenz abzuwenden.

    Das wäre vertretbar gewesen, wenn es dazu gedient hätte, die Zeit für die Schaffung einer Insolvenzordnung zu gewinnen. Aber die Staatschefs haben Ende letzten Jahres als Ziel erklärt, Staaten-Insolvenzen dauerhaft abzuwenden. So sind sie vollends in der von Blankart beschriebenen Verstrickung gelandet, die die Bevölkerung in allen Mitgliedstaaten zunehmend zur Verzweiflung bringt und Regierungen wanken lässt. Da ist rechtlich aber noch nichts verfestigt und nur bessere Einsicht sowie ordnungspolitischer Mut erforderlich.

    In Wahrheit unterliegen Griechenland und andere Staaten längst einer ungeregelten Insolvenzverwaltung durch die Troika. Es ist doch das eingetreten, was verhindert werden sollte - einschließlich eines (noch unzureichenden) Teilverzichts der Gläubiger. Noch schlimmer ist: Ein Ende ist nicht absehbar; Demokratie und Wirtschaft leiden schwer. Die Ziele einer Insolvenzregelung wären ein kurzes Verfahren und klar begrenzte Eingriffsrechte, um einen Interessenausgleich mit den Gläubigern und die Tragfähigkeit der Restschulden zu gewährleisten.

    Es geht darum, den Schrecken ohne Ende, den Griechenland erlebt, zu ersetzen durch einen überschaubaren, wenn auch schweren, aber gangbaren Weg, der zurückführt zur vollen Haushaltsautonomie und Kapitalmarktfähigkeit. Daran müssten alle Mitgliedsländer interessiert sein. Die überfällige Vertragsergänzung macht das Bailout-Verbot überhaupt erst anwendbar. Sie ist ein realistischeres Ziel als der von Blankart charakterisierte europäische Einheitsstaat. Welcher Politiker macht sie zu seiner Sache?
    Eckhard Behrens, Heidelberg

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Autor

Charles B. Blankart

Charles B. Blankart

Schlagworte

Eurokrise, Maastricht, No-Bailout, Transferunion

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