Vier Lektionen für die europäische Klimapolitik

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John Hassler, 19. März 2012
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Die Verbrennung fossiler Brennstoffe ist höchstwahrscheinlich der Hauptgrund für die Klimaerwärmung, welche die Weltwirtschaft voraussichtlich mit beträchtlichen Kosten belasten wird. Es herrscht sowohl über die Stärke dieser Effekte als auch über deren geografische Verteilung erhebliche Unsicherheit. Außerdem werden auch solche Länder, welche nicht direkt von den negativen Folgen betroffen sind, wie möglicherweise die nordeuropäischen Staaten, trotzdem diverse makroökonomische und politische Übertragungseffekte zu spüren bekommen.[ 1 ]

Die Sorge über die negativen Auswirkungen der globalen Erwärmung führte zu einem breiten Spektrum an Politikmaßnahmen, welche auf einen geringeren Verbrauch von fossilen Brennstoffen abzielen. Über die letzten zwei Jahrzehnte blieb der Anteil der fossilen Brennstoffe am Energieverbrauch allerdings relativ konstant bei ungefähr 80 Prozent. Der Anteil erneuerbarer Energie hat sich zwar erhöht, liegt aber noch immer bei unter zehn Prozent. Die Nutzung von Windenergie ist rasch gewachsen und ist nun auch eine deutlich sichtbare Energiequelle in der europäischen Landschaft. Trotzdem jedoch deckt sie nur ungefähr ein halbes Prozent des gesamten Primärenergieverbrauchs der EU.

Es ist offensichtlich, dass die Umstellung unserer Energieproduktion und unseres Energieverbrauchs in eine klimafreundlichere Richtung sehr kostspielig wird, selbst wenn die Umsetzung optimal verläuft. Suboptimale Ansätze werden wahrscheinlich zu teuer sein, um politische ein Durchsetzungsfähig zu erlangen und sind unter Umständen auch nicht rentabel. Abgesehen davon fehlt noch immer ein umfassender Plan für die Transformation. Dies gilt insbesondere für Politikmaßnahmen, welche die sogenannten „grünen Energien“ stärken sollen. Wir sehen einen wesentlichen Grund hierfür in der zu geringen Beteiligung der Makroökonomie an der Debatte über die Maßnahmen, da diese eine Reihe wichtiger Lektionen bietet, welche wir für sehr hilfreich halten.

Lektion 1

Jede Untersuchung der Auswirkungen von Besteuerung und Mengenrestriktionen benötigt ein Verständnis der zugrunde liegenden Marktstruktur. Es ist wohl bekannt, doch leider oft vergessen, dass die Auswirkungen der Besteuerung eines Gutes sowohl von der Nachfrage wie auch vom Angebot entscheidend abhängen. Ein Teil des Marktes für fossile Brennstoffe ist durch Preise gekennzeichnet, welche, relativ zu ihren Förderkosten, hoch sind. Ein Beispiel hierfür wäre saudi-arabisches Öl. Bei einem solchen Gut ist die Annahme sinnvoll, dass es in absehbarer Zukunft weitestgehend in einer fixen Menge produziert wird. Die Möglichkeiten von Steuern, ob unilateral oder global, sind darauf beschränkt zu beeinflussen wann Öl genutzt wird und wer es nutzt, aber nicht sie können nicht die Gesamtmenge verändern. Einfach ausgedrückt, wird das gesamte billige Öl irgendwann von jemandem genutzt werden. Andere fossile Brennstoffe, wie zum Beispiel Kohle, haben Förder- und Transportkosten, welche, relativ zu ihren Preisen, nicht vernachlässigbar sind. Bei diesen könnten Steuern die Nutzung sowohl in der kurzen wie auch in der langen Frist verändern.

Lektion 2

Fossilen Kohlenstoff freizusetzen ist eine nahezu perfekte Externalität. Kohlenstoffdioxid verteilt sich rasch überall in der Atmosphäre und jede der Auswirkungen ist unabhängig vom Emissionsort des Kohlenstoffs. Über die sozialen Kosten von Emissionen herrscht große Unsicherheit, da sie von einer Anzahl an unbekannten Parametern abhängen. Wie in Golosov et al. (2011) gezeigt, sind folgende drei unabhängige Faktoren die Kerndeterminanten für die sozialen Kosten des Kohlenstoffausstoßes:

  • Wie lange CO2 in der Atmosphäre verbleibt.
  • Wie viel Schaden eine gegebene CO2 Konzentration verursacht.
  • Wie die Wohlfahrt zukünftiger Generationen diskontiert wird.

Die besten Schätzungen für die ersten beiden Faktoren und unter geläufigen Annahmen über subjektive Diskontierungsraten , belaufen sich die sozialen Kosten des Ausstoßes von einer Tonne CO2 auf 10 bis 15 Euro. Je höher die Gewichtung zukünftiger Generationen, desto höher sind die Kosten. Bei einer subjektiven Diskontierungsrate von 0,1 Prozent pro Jahr betragen die Kosten ungefähr 100 Euro pro Tonne CO2 (siehe Abb. 1).

    Abb1: Optimale Steuer als Funktion der subjektiven Diskontrate

    Lektion 3

    Die sozialen Kosten von Kohlenstoff sind unabhängig davon wer emittiert, wo emittiert wird und wann im Wirtschaftskreislauf die Emissionen stattfinden. Daher sollten Politikmaßnahmen, welche darauf abzielen, die Kosten von Emissionen in private Entscheidungen zu internalisieren, nicht zwischen verschiedenen Nutzern unterscheiden. Derzeit werden fossile Brennstoffe jedoch mit sehr unterschiedlichen Raten besteuert, abhängig davon wer sie nutzt. Selbst mit der großen Spannbreite an Unsicherheit, mit welcher die wahren sozialen Kosten des Kohlenstoffes behaftet sind, lassen sich in den bestehenden Besteuerungsmodellen in der EU leicht Beispiele für zu hohe oder auch zu niedrige Steuern finden. Zudem hat das europäische Emissionshandelssystem zu sehr instabilen Preisen für Emissionsrechte geführt. Die sozialen Kosten von Kohlenstoff reagieren in der kurzen Frist wohl nicht sehr empfindlich auf Konjunkturschwankungen, weswegen die Varianz der Preise von Emissionsrechten wahrscheinlich auf Ineffizienzen zurückzuführen ist. Die Politikmaßnahmen der EU sollten einen einheitlichen und stabilen Preis für die Emission von Kohlenstoff zum Ziel haben.

    Lektion 4

    Wenn Emissionsexternalitäten korrekt bepreist sind, können Argumente für Subventionen zur Entwicklung neuer Technologien gefunden werden. Es ist bekannt, dass der volle soziale Wert der Entwicklung einer neuen und besseren Technologie selten in seiner Gänze vom Erfinder beansprucht werden kann. Auch für die Subventionierung der Nutzung bestimmter Technologien kann, basierend auf Lernexternalitäten, logisch argumentiert werden. Durch das Herstellen und Nutzen einer bestimmten Technologie wird Wissen angehäuft, welches die Technologie verbessern sowie die Installations- und Betriebskosten mindern kann. Diese Lerneffekte sind oftmals zum Teil Externalitäten, welche ein Subventionierung motivieren könnten. Dabei ist es jedoch entscheidend zu bedenken, dass es sich hierbei um ein mengenbezogenes Argument handelt. Ohne eine Quantifizierung des Nutzens der Lernexternalität, bietet dieses Argument in keiner Weise  eine politische Handlungsempfehlung.

    Tatsächlich existiert beträchtliches Wissen über die Lernraten verschiedener Technologien. In Tabelle 1 sind Lernraten für unterschiedliche „grüne Technologien“ dargestellt. Die Lernrate ist als Kostenreduktion durch eine Verdopplung der eingesetzten Kapazität definiert. Diese Lernrate ist für Photovoltaik-Solarstrom am höchsten (17 Prozent), aber vernachlässigbar für Wasserkraft. Mit diesen Lernraten ist es möglich den Wert der Externalität und einer angemessenen Subvention zu berechnen. In der Tabelle führen wir die Ergebnisse einer solchen Berechnung auf. Viele der Annahmen sind solcherart, dass wir die Ergebnisse als Obergrenze einer Subvention interpretieren würden. Es werden zum Beispiel die Lerneffekte voll als Externalität betrachtet, obwohl in der Realität ein nicht vernachlässigbarer Teil des Lernens vom Investor für sich beansprucht werden kann. Trotzdem ist der Wert der Externalitäten in den meisten Fällen recht gering. Ungeachtet dessen existiert eine unangemessen hohe Schwankung zwischen den Niveaus der Subventionen für verschiedene grüne Technologien quer durch die EU. Die großen Summen, welche für solche Subventionen ausgegeben werden, zum Beispiel in Form von sogenannten Einspeisetarifen, sind bestenfalls nur Verschwendung. Allerdings können sie sehr wohl auch kontraproduktiv wirken (Sinn, 2012).

    Tabelle 1: Kostenreduktionen zukünftiger Investitionen aufgrund von Lerneffekten in % der gegenwärtigen Investitionskosten

    Die oben angeführten Lektionen sind einfach und bauen auf ökonomischen Standardprinzipien auf. Würden Politikmaßnahmen diese berücksichtigen, wäre eine erfolgreiche grüne Transformationen der europäischen Wirtschaft möglich.


    • 1  Dieser Beitrag ist auf Englisch bei Vox.

    ©KOF ETH Zürich, 19. Mär. 2012

 
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Autor

John Hassler

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Schlagworte

EEAG, Klimapolitik

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