Seit Frühjahr 2010 stehen die Staatsfinanzen der südeuropäischen Länder sowie Irlands unter erheblichem Druck, was im Falle von Griechenland, Irland und Portugal zur Schnürung von Hilfspaketen in Milliardenhöhe durch die europäische Union (EU) und den IWF geführt hat. Im Gegenzug haben sich diese Staaten zu einer rigorosen Austeritätspolitik verpflichten müssen. Unter dem Eindruck einer drohenden Liquiditäts- und Solvenzkrise verfolgen auch Spanien und Italien nun einen strikten Sparkurs.^[ 1 ]

Die bisher von der EU beschlossenen Massnahmen haben jedoch nicht ausgereicht, die Lage in der Eurozone zu beruhigen. Nach gängiger ökonomischer Auffassung zeitigt eine Austeritätspolitik zwar kurzfristig erhebliche, nachfragedämpfende Wirkungen (keynesianische Effekte), vermag jedoch langfristig das Wirtschaftswachstum über Strukturreformen auf den Produkt- und Arbeitsmärkten sowie durch Lohnzurückhaltung anzukurbeln, indem dadurch längerfristig die Wettbewerbsfähigkeit der jeweiligen Volkswirtschaft erhöht wird.

Diese Sicht vernachlässigt allerdings einen wichtigen Aspekt. Für die Wachstumsaussichten einer Volkswirtschaft ist es nicht unerheblich, welche Staatsausgaben im Zuge der Konsolidierung der öffentlichen Haushalte gekürzt werden.^[ 2 ] So können einige Staatsausgaben, wie Ausgaben für die Infrastruktur oder jene in die Bildung, die Produktionsmöglichkeiten einer Volkswirtschaft nachhaltig ausweiten. Daher kann eine im Zuge der Finanz- und Schuldenkrise vorgenommene drastische Kürzung dieser Staatsausgaben, das Wirtschaftswachstum in einigen Ländern der Eurozone längerfristig beeinträchtigen.

Einen weiteren Aspekt für die Nachhaltigkeit der Staatsfinanzen betrifft neben den aktuellen finanzpolitischen Problemen auch die absehbare Alterung der Bevölkerung. Dieser Herausforderung sieht sich etwa auch die Schweizer Finanzpolitik gegenüber, wie ein Bericht der Eidgenössischen Finanzverwaltung zeigt (EFV, 2012). Eine absehbare Alterung der Bevölkerung geht mit einem Rückgang der Erwerbsbevölkerung und mit zusätzlichen demografieabhängigen Ausgaben einher, etwa für die Alterssicherung und die Langzeitpflege (AHV, Pflegeheime).

Wird auf diese Herausforderung nicht frühzeitig reagiert, könnten unter dem Regime der Schuldenbremse auf der Bundesebene sukzessive wachstumswirksame Staatsausgaben durch demografieabhängige Ausgaben verdrängt werden, („budget crowding out“). Damit würden die Wachstumsmöglichkeiten der Volkswirtschaft merklich eingeschränkt werden.

Staatliche Aktivität als Wachstumsmotor

Ein staatlicher Eingriff kann das Wirtschaftswachstum befördern, wenn ein Marktversagen vorliegt und damit der Markt nicht effizient funktioniert. Dies trifft etwa dann zu, wenn ein privates Angebot nicht rentabel ist, etwa, weil die Preiserhebung für die Nutzung eines Gutes mit zu hohen Kosten verbunden ist, z.B. Mautstellen für die Erhebung einer Strassengebühr. Ein weiteres Beispiel für ein Marktversagen sind asymmetrisch verteile Informationen zwischen Kreditgebern und Schuldnern. Dies kann etwa dazu führen, dass aufgrund einer Kreditklemme wachstumsfördernde Investitionen behindert werden, etwa für die Bildung oder Forschung und Entwicklung. Im Wesentlichen lassen sich drei Kanäle identifizieren, über welche staatliche Leistungen bei einem Marktversagen wachstumsfördernd sein können (Colombier, 2004):

1. Der Staat stellt dem Privatsektor direkt nutzbare Vorleistungen, wie die Verkehrsinfrastruktur oder das Stromnetz, zur Verfügung.
2. Der Staat kann Leistungen bereitstellen, welche die Arbeitsproduktivität erhöhen. Beispiele dafür sind etwa die Ermöglichung des Zugangs breiter Schichten zur Bildung, eine aktive Arbeitsmarktpolitik oder die staatliche Förderung von Grundlagenforschung.
3. Schliesslich kann der Staat über Ausgaben für die Polizei und Justiz und Sozialausgaben für politische Stabilität sorgen. Politische Stabilität reduziert zum Beispiel die Unsicherheit für private Investoren, etwa durch die Gewährleistung von Eigentumsrechten, in einem Rechtsstaat.

Allerdings ist zu berücksichtigen, dass ein staatlicher Eingriff bei einem Staatsversagen ineffektiv sein kann, z.B. aufgrund einseitiger Einflussnahme bestimmter Interessengruppen.

Bestätigung der Wachstumsrelevanz einiger Staatsausgaben für die Schweiz

Für die Schweiz können für den Zeitraum von 1960 bis 2005 für einige Staatsaktivitäten wachstumssteigernde Effekte nachgewiesen werden. Die Resultate deuten darauf hin, dass von den untersuchten Ausgabenkategorien Bildung, Verkehrsinfrastruktur, öffentliche Verwaltung, Gesundheit, Soziale Wohlfahrt und Justiz die ersten drei Kategorien zum Wirtschaftswachstum in der Schweiz beigetragen haben. Während das Ergebnis für die Bildung und die Verkehrsinfrastruktur im Einklang mit vergleichbaren Studien steht, ist das Resultat für die öffentliche Verwaltung eher überraschend. Nach der ökonomischen Theorie hat die Bürokratie aufgrund einer Monopolstellung (Monopol an Expertenwissen) gegenüber der Politik eine Tendenz sich suboptimal auszudehnen. Allerdings scheinen Ressourcen in einer direkten Demokratie effizienter als in einer repräsentativen Demokratie eingesetzt zu werden, weil die Politik in einer direkten Demokratie weniger Spielraum zur Verfügung hat (Feld und Kirchgässner, 2000). Letzteres wirkt zugleich dem Expansionsdrang der staatlichen Bürokratie entgegen. Zudem weist das vorgefundene Ergebnis auf den wichtigen Punkt hin, dass funktionsfähige, staatliche Institutionen eine zentrale Voraussetzung für die Wohlstandsentwicklung einer Volkswirtschaft sind. Hier seien nur als schlechtes Beispiel die staatlichen Institutionen Griechenlands erwähnt.

Verdrängung wachstumswirksamer Staatsausgaben

Eine Aufteilung der Schweizer Staatsausgaben in wachstumssteigernde und wachstumsneutrale Ausgaben zeigt auf, dass seit Mitte der 1970er Jahre die wachstumssteigernden Ausgaben für die Bildung, die Verkehrsinfrastruktur und für die öffentliche Verwaltung, gemessen als Anteil am Bruttoinlandsprodukt (BIP), langsamer als die wachstumsneutralen Ausgaben für die soziale Wohlfahrt, die Gesundheit und die Justiz zunehmen (siehe Abbildung 1). Durch die absehbare Alterung der Bevölkerung dürfte sich dieser Trend verschärfen, da insbesondere Ausgaben für die Alterssicherung und die Gesundheit (inkl. Langzeitpflege) betroffen sind. Da unter dem Regime der Schuldenbremse eine Obergrenze für die jährlichen Bundesausgaben eingehalten werden muss, erhöht sich unter dem demografischen Druck das Risiko eines „budget crowding out“. Damit ist für die Zukunft tendenziell ein geringerer Wachstumsbeitrag durch den Staat zu erwarten. Das Risiko eines „budget crowding out“ kann jedoch nur dann gesenkt werden, wenn die Politik dieser Entwicklung frühzeitig Rechnung trägt.

Abbildung 1: Wachstumssteigernde und –neutrale Ausgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden (1960-2009)^[ 3 ]

Risiko eines Sparparadoxons in der Eurozone

Die Resultate für die Schweiz zeigen, dass eine starke Kürzung von wachstumswirksamen Staatsausgaben die Produktionsmöglichkeiten von Volkswirtschaften nachhaltig beeinträchtigen können. Aufgrund des äusserst strikten Konsolidierungskurses in einigen Staaten der Eurozone ist zu befürchten, dass gerade im Bereich der wachstumswirksamen öffentlichen Investitionen mittlerweile zu stark gespart wird, da diese disponibler als andere Ausgabenarten sind. So zeigen etwa Streeck und Mertens (2011), dass aufgrund fiskalischer Zwänge schon seit Beginn der 1980er-Jahre Ausgaben für öffentliche Investitionen, aber auch für die Bildung, in Deutschland und Schweden im Verhältnis zum BIP deutlich reduziert wurden.

Sparen die Staaten insgesamt zu stark an wachstumsrelevanten Staatsausgaben, droht nicht nur eine kurzfristige Verschlechterung der Wachstumsaussichten, sondern eine anhaltende Stagnations- bzw. Rezessionsphase. Hinzu kommt, dass die Staaten der Eurozone alle gleichzeitig massive Sparanstrengungen unternehmen. Daher droht ein „keynesianisches Sparparadoxon“^[ 4 ] : wenn alle gleichzeitig sparen, ist danach ein nachfrageseitig bedingter Wachstumseinbruch zu erwarten, so dass paradoxerweise das eigentliche Ziel der Sparbemühungen - die Haushaltskonsolidierung - verfehlt wird. Dies alles mindert für absehbare Zeit die Chancen einer erfolgreichen Konsolidierung der Staatsfinanzen in der Eurozone. Es könnte im Gegenteil sogar eine deflationäre Spirale in Gang gesetzt werden.

Fazit für die Sparanstrengungen der Staaten sollte also sein: Es muss differenziert werden beim Sparen. Um die Wachstumsaussichten der Eurozone nicht noch weiter zu schmälern, sollten wachstumsrelevante Staatsausgaben wie diejenigen für die Bildung oder die Infrastruktur von den Kürzungen weitestgehend ausgenommen werden. Zugleich sollten Staaten der Eurozone mit relativ soliden öffentlichen Finanzen, wie Deutschland, die Sparanstrengungen der südeuropäischen Staaten durch eine Stärkung ihrer eigenen Binnennachfrage flankieren.

Literatur

Alesina, A., Perotti, R. (1997) Fiscal adjustments in OECD countries: Composition and macroeconomic effects, International Monetary Fund Staff Papers, 44(2), 210-248.

Colombier, C. (2004) Government and Growth, Working Paper der Eidgenössischen Finanzverwaltung (vormals: WP des Ökonomenteams EFV) Nr. 4, Eidgenössische Finanzverwaltung, Bern.^{[ a ]}

Colombier, C. (2011a), How to Consolidate Government Budgets in View of External  Imbalances in the Euro Area? Evaluating the Risk of a Savings Paradox, in: Lacina, L., Rozmahel, P., Rusek, A. (eds.). Financial and Economic Crisis: Causes, Consequences and the Future. Bucovice: Martin Stritz Publishing, Chapter 6, pp. 104-127^{[ b ]}.

Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV) (2012) Langfristperspektiven der öffentlichen Finanzen in der Schweiz, 2. Auflage, Bern, erscheint Anfang 2012.

Feld, L.P., Kirchgässner (2000) Direct democracy, political culture, and the outcome of economic policy, European Journal of Political Economy, 16, 287-306.

Streeck, W., Mertens, D. (2011) Düstere neue Welt: Fiskalische Austerität  und öffentliche Investitionen, www.ökonomenstimme.org.

• ¹  Dieser Beitrag spiegelt die persönliche Sicht des Autors wieder und beruht im Wesentlichen auf dem jüngst publizierten Artikel: Colombier, C. (2011) Does the composition of public expenditure affect economic growth? Evidence from the Swiss case, Applied Economics Letters, 18(16), 1583-1589.
• ²  So weisen Alesina und Perotti (1997) darauf hin, dass eine Haushaltskonsolidierung unter anderem durch Kürzungen der öffentlichen Investitionen die Wirtschaftsentwicklung eher beeinträchtigen dürfte.
• ³  In Abbildung 1 ist zu beachten, dass der starke Rückgang der wachstumsneutralen Staatsausgaben (rote Linie) zwischen 2007 und 2008 auf eine Revision der Finanzstatistik zurückzuführen ist. Aufgrund der Revision werden unter anderem die Ausgaben der öffentlichen Spitäler nicht mehr in den kantonalen Rechnungen ausgewiesen.
• ⁴  Zur Bedeutung des Sparparadoxons in der Eurozone s. Colombier (2011a).

©KOF ETH Zürich, 23. Dez. 2011