Mit Robin Hood gegen die Altersarmut

Ein Plädoyer für Umverteilung im Rentensystem

Fabian Kindermann, 22. Dez. 2011

Vom Fluch und Segen aktueller Rentenreformen

Die demografische Entwicklung setzt die Rentensysteme vieler Industrieländer zusehends unter Druck. Eine steigende Lebenserwartung und niedrige Geburtenraten führen zu einer Zunahme des Rentnerquotienten. Vor diesem Hintergrund muss der Beitragssatz umlagefinanzierter Rentensysteme in den nächsten Jahrzehnten rapide ansteigen. Die Politik begegnet dieser Problematik mit zwei Reformansätzen: einer Erhöhung der Regelaltersgrenze und einer Anpassung des Rentenniveaus. Letztere kann für unterschiedliche Einkommensschichten verschieden ausfallen. So wurde in vielen Ländern eine explizite Verbindung zwischen Lebenserwartung und Rentenniveau geschaffen, was einen Rückgang der Rentenleistungen impliziert. Gleichzeitig wurde jedoch das Rentenniveau für die Bezieher geringer Einkommen durch einen Ausbau der Grundsicherung gestärkt.

In Deutschland bestanden die Reformbemühungen bisher aus der 2004 erfolgten Einführung des Nachhaltigkeitsfaktors und der 2007 beschlossenen schrittweisen Anhebung der Regelaltersgrenze von 65 auf 67 Jahre. Der Nachhaltigkeitsfaktor koppelt – sinnvollerweise – das Rentenniveau an die Entwicklung des Rentnerquotienten und damit indirekt an die Lebenserwartung. Eine Anhebung des Rentenniveaus für Geringverdiener blieb bis jetzt jedoch aus. Daher überrascht es nicht, dass von vielen Seiten ein Anstieg der Altersarmut zukünftiger Generationen befürchtet wird. Auch die „Rente mit 67“ besitzt armutsfördernde Tendenzen. Wie Hagen et al. (2011) zeigen, gibt es deutliche soziale Unterschiede in der Erwerbsminderung, vgl. linke Seite der Abbildung 1. Dort sind die von den Autoren ermittelten Wahrscheinlichkeiten für den Zugang in die Erwerbsminderungsrente nach Bildungsniveau abgetragen. Es fällt auf, dass diese mit dem Alter exponentiell wachsen.

Abbildung 1: Erwerbsminderungsrisiko unterschiedlicher sozialer Schichten

Erst mit der Möglichkeit des Zugangs in weniger restriktive Rentenformen – wie etwa der Rente für Schwerbehinderte – sinken die Zugangsraten wieder. Der rechte Teil der Abbildung extrapoliert daher den Kurvenverlauf bis zum Alter 70, um das Risiko der Erwerbsminderung zu approximieren. Dabei wird deutlich, dass sich der Unterschied zwischen den Bildungsschichten mit dem Alter signifikant vergrößert. Erhöht man in solch einer Situation die Regelaltersgrenze, so setzt man Arbeitnehmer mit geringer Qualifikation offensichtlich einem höheren Risiko aus. Infolgedessen kann diese Bevölkerungsgruppe am wenigsten auf die durch die Reform gesetzten Anreize zur längeren Erwerbstätigkeit reagieren. Höhere Abschläge und damit niedrigere Rentenniveaus sind die Konsequenz. Diese Problematik führt unweigerlich zu einer Erhöhung der Altersarmut.

Ein Anstieg der Altersarmut sowie des Erwerbsminderungsrisikos scheint im Kontext der letzten Rentenreformen also unausweichlich. Die Politik muss auf diese Problematik in angemessener Weise reagieren. Bislang wurden jedoch allenfalls Absichtserklärungen verlautbart. Dies mag daran liegen, dass bis jetzt – in Folge steter Erwerbsbiographien der aktuellen Rentnergenerationen – kein akuter Handlungsbedarf bestand. Daher wird eine Handlungsoption vorgestellt, die den künftigen Anstieg der Altersarmut dämpfen kann, gleichzeitig aber von einer (nicht notwendigen) Umverteilung zu Gunsten aktueller Leistungsbezieher absieht.

Eine einfacher Reformvorschlag à la Robin Hood

Zentraler Bestandteil der Berechnung von Rentenansprüchen im deutschen Rentensystem ist der Bezug des individuellen Erwerbseinkommens y_i auf das Durchschnittseinkommen y^. Ein Durchschnittsverdiener erhält pro Jahr genau einen Entgeltpunkt EP_i. Bei einem Erwerbseinkommen über/unter dem Durchschnittseinkommen erhält man entsprechend mehr/weniger Punkte. Die hier vorgeschlagene Berechnung der Entgeltpunkte erweitert die bisherige dahingehend, dass es eine Untergrenze für Entgeltpunkte gibt und nur noch ein Anteil auf Basis des eigenen Erwerbseinkommens berechnet wird. Konkret würde die Berechnungsformel dann

EP_{i = (1-}λ) x y_i/y^ + λ

lauten. λ ist dabei ein Maß für die Umverteilung innerhalb des Rentensystems. Ist dieser Anteil Null, ergäbe sich die bisherige Berechnungspraxis. Beläuft er sich auf Eins, erhielte jeder Arbeitnehmer für jedes Jahr, in dem er einer versicherungspflichtigen Beschäftigung nachging, genau einen Entgeltpunkt. Die Rentenhöhe wäre in diesem Fall nur noch von der Anzahl der Versicherungsjahre, jedoch nicht mehr vom in dieser Zeit erzielten Erwerbseinkommen abhängig.

Eine Umverteilung von einkommensstarken zu einkommensschwachen Rentenbeziehern – ganz im Sinne Robin Hoods – erwirkt nicht nur eine Versicherung gegen das ansteigende Risiko der Altersarmut. Die Schwächung der Beziehung zwischen Rentenbeiträgen und -leistungen verschlechtert auch die Arbeitsanreize, da z. B. besser Verdienende den gleichen Beitrag wie zuvor zahlen müssen, ihre Rentenansprüche jedoch geschmälert werden. Bei der Wahl des Grads der Umverteilung kommt es also zu einem Trade-off zwischen positiven Versicherungseffekten und negativen Arbeitsangebotsverzerrungen.

Dies ist Untersuchungsgegenstand der Simulationsstudie von Fehr et al. (2011). Sie analysieren die Auswirkungen der in Deutschland implementierten Anhebung der Regelaltersgrenze und der Anpassung von Rentenleistungen durch den Nachhaltigkeitsfaktor. Dabei legen sie ein realistisches Szenario für die Bevölkerungsentwicklung zu Grunde. Bei der Modellierung der Haushaltsentscheidungen achten die Autoren auf die realitätsnahe Abbildung von Arbeitsmarkt- und Erwerbsminderungsrisiken. Eine detailgetreue Umsetzung des Deutschen Rentensystems führt zu einer nahezu originalen Replikation des Rentenzugangsverhaltens.

Behielte man die bisherige Berechnungsformel für Rentenansprüche bei, so erwarten die Autoren, dass die Alterung – trotz bisheriger Reformen – die Ausgaben der Rentenversicherung rapide anwachsen lässt. Bis zum Jahr 2060 wird ein Ausgabenniveau von 15,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts prognostiziert; 2007 betrug dieses gerade einmal 11,5 Prozent. Um dieses zu finanzieren, muss der Rentenbeitragssatz bis 2060 um 5,8 Prozentpunkte ansteigen. Gleichzeitig erhöht sich der Anteil der mindestens 65-Jährigen, die für den Bezug der „Grundsicherung im Alter“ qualifiziert sind, um 4 Prozentpunkte, die Armutsrisikoquote im Alter um 3 Prozentpunkte. Als „qualifiziert für die Grundsicherung im Alter“ gelten hier Individuen, die ein Alterseinkommen von weniger als 40 Prozent des Medianeinkommens erhalten, als „dem Armutsrisiko ausgesetzt“ solche, die weniger als 60 Prozent des Medianeinkommens erzielen.

Fehr et al. (2011) untersuchen die optimale Zusammensetzung der Rente aus lohnabhängigen und -unabhängigen Bestandteilen. Dabei erweist es sich als optimal, wenn jeder Erwerbstätige pro Jahr 0,4 Entgeltpunkte erhält und darüber hinaus die eigene Erwerbsposition nur noch zu 60 Prozent berücksichtigt wird. Dies garantiert die Ausgewogenheit zwischen positiven Effekten aus der Versicherung gegen Altersarmut und negativen Arbeitsangebotsverzerrungen. So steigt der Anteil der Grundsicherungsbezieher bis 2060 nur noch um 2 Prozentpunkte, die Armutsrisikoquote ist sogar rückläufig. Schließlich sei erwähnt, dass die Reform ebenso eine Auswirkung auf die Verteilung der Vermögen hat. Diese werden langfristig ungleicher verteilt sein, da die Bezieher hoher Einkommen eine geringere Rente erhalten als bisher. Dafür müssen sie private Vorsorge treffen.

Abschließend stellt sich die Frage, wie eine Erhöhung der Rentenprogressivität implementiert werden kann. Ein Vorschlag: Sämtliche existierenden Rentenansprüche bleiben in ihrer Ursprungsform erhalten. Alle zukünftigen Entgeltpunkte werden anhand der neuen Berechnungsformel ermittelt. Dieses Verfahren garantiert, dass diejenigen Generationen, die sich kurz vor dem Renteneintritt befinden und kaum noch mit ihrer Ersparnisbildung auf die Reform reagieren können, nur wenig von der Umverteilung betroffen wären. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass sich die Altersarmut zur Zeit auf einem niedrigen Niveau befindet und ein an die aktuelle Rentnergeneration gerichteter Handlungsbedarf nicht besteht.

Kritiker dieses Reformvorschlags werden vermutlich entgegnen: Umverteilung ist originäre Aufgabe des Steuersystems. In Konsequenz müssten sie für eine steuerfinanzierte Ausweitung der Grundsicherung plädieren, wollten sie den Anstieg der Altersarmut verhindern. Dies impliziert unweigerlich, dass in Zukunft sämtliche aus der Bekämpfung der Altersarmut resultierende Lasten der arbeitenden Bevölkerung aufgebürdet würden. Im Gegensatz zu diesem intergenerativen Umverteilungsschema erreicht der hier präsentierte Vorschlag jedoch, dass denjenigen Generationen, die vom positiven Versicherungseffekt profitieren, auch dessen Kosten angelastet werden. Umverteilung findet also in erster Linie auf intragenerativer Ebene statt, also ganz wie bei Robin Hood ...