Die Ineffizienz der Industrie- und Innovationspolitik in Frankreich

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Karl Aiginger, 3. Okt. 2011
Die Ineffizienz der Industrie- und Innovationspolitik in Frankreich 3.00 5 10

Sowohl Input als auch Output des französischen Innovationssystems sind enttäuschend. Ausgaben für F&E stagnieren bei etwa 2% des BIP (ein erheblicher Teil davon für Verteidigung und Raumfahrt), die Bildungsausgaben nehmen ab. Der Europäische Innovationsanzeiger stuft Frankreich auf Platz 11 als Innovation Follower („Innovationsmitläufer“) ein. Umfassende Änderungen des Innovationssystems (wie die Stärkung regionaler Kompetenzzentren sowie grosszügige Steuergutschriften) haben keine Wirkung gezeigt. Der BIP-Anteil der Industrie („manufacturing“) schrumpft in Richtung 10%. Generell, und speziell in der technologiegetriebenen Industrie, weist Frankreich ein Handelsbilanzdefizit auf.[ 1 ]

Diese Probleme werden in offiziellen Regierungsdokumenten teilweise bestritten, indem auf besondere Erfolge, die Anzahl von Wissenschaftlern und die absolute Höhe der Ausgaben (weltweit „an vierter Stelle”) verwiesen wird. Das Innovationsdefizit Frankreichs ist für Europa „am oberen Ende” des Qualitätsspektrums genauso ein Problem wie die Defizite der peripheren Staaten „am unteren Ende”. Der Grund für die ungenügende Innovationskraft Frankreichs liegt einerseits im geringen Wettbewerb (sowohl national als auch international z.B. durch die zögerliche Akzeptanz der Herausforderungen durch die Globalisierung) und andererseits in der Geringschätzung der Wachstumschancen durch neue gesellschaftliche Herausforderungen (z.B. Umwelttechnologie, alternative Energien) bei gleichzeitigem Beharren z.B. auf der billigen Energienutzung.

  1. Die europäische Industriepolitik hat sich schon bisher von einer gesonderten Politik für den industriellen Sektor zu einer kombinierten Industrie- plus Innovationspolitik entwickelt (mit Verbindungen zur Bildungs-, Regional- und Arbeitsmarktpolitik). Zukünftig muss sich die Industriepolitik weiter zu einer Systemischen Industrie- und Innovationspolitik (SIIP) entwickeln, die sich in das sozioökonomische System des jeweiligen Staates einfügt und ihre Richtung von dessen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Zielen erhält („Wohlfahrt”, siehe die Diskussion „Jenseits des BIP”, Fitoussi   Sen   Stieglitz, 2011).
  2. SIIP setzt auf (i) Forschungs- und Bildungsinputs, (ii) den Einbezug kleiner wie auch grosser Unternehmen und (iii) enge Beziehungen zwischen Unternehmen und Universitäten. Die Bildungspolitik muss gleichberechtigte Zugangschancen bieten und lebenslanges Lernen unterstützen. Innovationssysteme sind dann überlegen, wenn sie an den allgemeinen internationalen Wissenspool angeschlossen sind, der internationale Forscher, aber auch Migranten und Neulinge integriert. Der Produktionssektor bleibt dann wettbewerbsfähig, wenn das Wirtschaftssystem offen für Importe und ausländische Direktinvestitionen ist, damit es von der Arbeitsteilung entlang der Wertschöpfungskette profitieren kann.
  3. Die europäische Industriepolitik hat verschiedene Phasen durchlaufen. Auf eine Nachkriegsphase der Intervention und Verstaatlichung folgte eine Phase sektoraler Politik, in der spezifische Industriesektoren oder Einzelfirmen gefördert wurden, die dann von einer überwiegend horizontalen oder wettbewerbsgerichteten Politik abgelöst wurden (durch die EU-Politik, Verbote von Staatshilfen, Binnenmarkt- und Deregulationspolitik und Forschungsrahmenprogramme).
  4. Die Trennung zwischen vertikaler und horizontaler Politik verliert jedoch zunehmend an Bedeutung. Heute verfügt Frankreich über deutlich weniger Grossprojekte und klar definierte bevorzugte Branchenbereiche. Alle Staaten entwickeln und fördern spezifische regionale Cluster. Während der Krise unterstützten die meisten Staaten die Autoindustrie. In den neunziger Jahren förderten viele Staaten den Ausbau der Informationstechnologien und bildeten Strategien für die Bereiche Biotechnologie und Energie. Seit einigen Jahren verfolgt die Europäische Kommission einen überwiegend horizontalen Ansatz, ist sich aber bewusst, dass generelle Massnahmen in den verschiedenen Industriezweigen ganz unterschiedliche Wirkungen zeigen und mit branchenspezifischen Massnahmen flankiert werden müssen (bzgl. Qualifikationen, Standardisierung, etc.). Der Ansatz wird von Aiginger/Sieber (2006) als „Matrix-Ansatz” bezeichnet und ist mittlerweile zum Begriff „Integrierte Industriepolitik” erweitert worden, die sich auf themenbezogene Innovationsförderung bzgl. grosser Herausforderungen wie dem Klimawandel und der Nanotechnologie konzentriert.
  5. Frankreich hat seine eigentliche Industriepolitik im Laufe der letzten Jahre verändert: (i) von der Konzentration auf Grossprojekte, bevorzugten Branchen (Luftfahrt, Raumfahrt und Verteidigung) hin zu einem breiter gefassten Innovationsansatz, der KMU und die Regionalpolitik umfasst; (ii) von top down zu bottom up, Unterstützung vorhandener Cluster, Wettbewerb um Finanzmittel; (iii) Unterstützung von Exzellenzinitiativen und dem Transfer zwischen Universitäten und Unternehmen; (iv) Universitätsreform, Wettbewerb, Fusionen, trilaterale Programme zwischen Universitäten, Laboratorien und Unternehmen; (v) vor allem wurden stattliche Steuergutschriften eingeführt; (vi) eine grosse Anzahl neuer oder neu ausgerichteter Transfereinrichtungen wurde gegründet.
  6. Trotz allem bleibt der Status des von Frankreich geleisteten Innovationsinputs enttäuschend. Dies betrifft vor allem den F&E-Anteil am BIP, der auf 2,2% gesunken ist (zuletzt trat eine leichte Erholungsphase ein) und damit meilenweit von der Lissabonner Zielvorgabe entfernt ist. Für ein reiches Land wie Frankreich ist das Ziel, 3% Forschungsausgaben bis 2020 zu erreichen, verhältnismässig anspruchslos (auch wenn dieses Ziel wesentlich höher liegt als der jetzige Anteil); 3% entspricht genau der europäischen Zielvorgabe bis 2020, während die „Nationalisierung” der EU 2020 Strategie in den westeuropäischen Staaten höhere Zielvorgaben anvisiert (dabei wird kompensiert, dass südeuropäische Staaten und aufholende Volkswirtschaften nicht einmal in der Lage sein werden, 2% zu investieren). Im Verhältnis zum BIP sinken die Bildungsausgaben, die Pisa-Ergebnisse sind unterdurchschnittlich. Nimmt man ein breiteres Spektrum von Indikatoren (Europäischer Innovationsanzeiger), rangiert Frankreich auf Platz 11, was Frankreich somit als Innovationsmitläufer kennzeichnet.
  7. Frankreichs makroökonomische Entwicklung ist durchschnittlich - in Bezug auf die Industrieentwicklung enttäuschend. Der Anteil des verarbeitenden Gewerbes sinkt schneller als der EU-Durchschnitt, von 22% im Jahr 1960 auf 10% im Jahr 2010. Frankreich hat mittlerweile den zweitniedrigsten Industrieanteil (EU 15 13,7%, Deutschland 18,6%). Frankreich besitzt zwar einen überdurchschnittlichen Anteil der technologieintensiven Branchen bezogen auf Wertschöpfung und Export. Die Handelsbilanz in diesem Sektor ist jedoch negativ, da Importe überwiegen und rascher zunehmen als Exporte.
  8. Die Ergebnisse des französischen Innovationssystems sind enttäuschend. Das könnte drei Gründe haben: Erstens könnte es daran liegen, dass es noch zu früh ist, die Auswirkungen der in Kraft gesetzten Reformen zu spüren. Erste Erfolge konnten sich noch nicht im Datenmaterial niederschlagen. Zweitens ist es möglich, dass die Massnahmen nicht weit genug gehen und mit dem französischen Innovationssystem nicht kompatibel waren. Bei den Massnahmen handelt es sich zum Teil um Systemänderungen (für KMU, neue Steueranreize), gleichzeitig bleiben Elemente des „alten” französischen Ansatzes bestehen (wettbewerbsfähige Leistungszentren). Drittens könnte es sein, dass das Innovationssystem im engeren Sinne nicht angemessen unterstützt wird, also weder Firmen durch Wettbewerb gezwungen werden zu innovieren, noch die Politik durch anspruchsvolle Umwelt- und Energieziele Nachfrage nach neuen Produkten auslöst.

    Die Globalisierung wird in Frankreich nicht als Chance begriffen, sondern vielmehr als Bedrohung wahrgenommen, vor welcher der Staat schützen soll. Bildung konzentriert sich auf den ersten Lebensabschnitt, intensive Netzwerke werden in Eliteschulen und Universitäten geknüpft. Globalisierung wird als „gut für Unternehmen, nicht für Bürger” charakterisiert, was den Preis- und Kostendämpfungsfaktor von Importen und den Innovationsdruck durch neue Wettbewerber unterbewertet.

    Die französische Volkswirtschaft erkennt Wettbewerb nicht als wichtigen Innovations- und Wachstumstreiber an. Die Arbeitsmärkte sind stark reguliert, der Transport- und der Energiesektor sind stark konzentriert und teilweise gegen Wettbewerb geschützt. Innovation konzentriert sich in grossen Unternehmen. Weiterbildungsansprüche können bei Arbeitsplatzwechsel nicht geltend gemacht werden, Aufstiegsmöglichkeiten sind gering.

    Frankreich nutzt die Chancen, die sich aus den gesellschaftlichen und ökologischen Veränderungen ergeben, nicht. Das Produktionsmodell fusst auf der billigen Energieversorgung durch Grossunternehmen, die zum Teil gegen Wettbewerb geschützt sind (obgleich sie im Ausland investieren). Zudem gilt Nuklearenergie als preiswerte und verlässliche Energiequelle (weil Endlagerung nicht eingerechnet wird). Die Vernachlässigung alternativer Ressourcen und dezentraler Produktion ist innovationshemmend. Die Offenheit der Volkswirtschaft, die sich an der Summe der Ex- und Importe bemessen lässt („Handelsoffenheit”) ist weit geringer als in anderen Staaten, der Abstand vergrössert sich deutlich (etwa im Vergleich zu Deutschland).
  9. Die Zukunft liegt in einer Systemischen Industrie- und Innovationspolitik. Eine SIIP wird die Marktversäumnisse nicht alleine kompensieren, besitzt aber eine dynamische, vorwärtsgerichtete Komponente und wird zwischen den Branchen differenzieren. Diese sektoralen Massnahmen jedoch sollten auf aktuelle und zukünftige Wettbewerbsvorteile abstellen und unter Wettbewerbsdruck (national wie international) in Bereichen umgesetzt werden, die für die Regierung relevant und prioritär sind (Gesundheit, Umwelt, neue Energien). 
  10. Internationale empirische Untersuchungen lassen vermuten, dass Innovations- und Industriepolitik nur dann effektiv sein kann, wenn die Gesellschaft für den Wandel bereit ist und aktiv ihren Platz in einer Weltwirtschaft ohne Grenzen sucht. Innovationsinputs nehmen zu, wenn Wettbewerbsdruck herrscht und der Innovationsbereich aktiv der Erreichung gesellschaftlicher und insbesondere ökologischer Ziele dient. Die nordischen Staaten könnten dabei ein SIIP-Vorbild abgegeben. Europa muss sich einem neuen Wachstumsmodell mit hoher Effizienz, starkem sozialen Zusammenhalt und herausragenden Nachhaltigkeitsbemühungen verschreiben. Eine solche Volkswirtschaft braucht eine kraftvolle Basis in der Industrie, Wettbewerb und Offenheit und somit eine Systemische Industrie- und Innovationspolitik.

Literaturhinweise:

Aghion, Ph., Boulanger, J., Cohen, E., Rethinking Industrial Policy, Bruegel Policy Brief, 04/2011.
Aiginger, K., "Industrial policy: past, diversity, future", Introduction to the Special Issue on the Future of Industrial Policy, Journal of Industry, Competition and Trade, Vol. 7, No. 3+4, Dezember 2007, S. 143–146.

Aiginger, K., "Industrial policy: a dying breed or a re-emerging phoenix", Special issue on the Future of Industrial Policy, Journal of Industry, Competition and Trade, Vol. 7, No. 3+4, Dezember 2007, S. 297–323.

Aiginger, K., Sieber, S., "The Matrix Approach to Industrial Policy", International Review of Applied Economics, Vol. 20, No. 5, Dezember 2006, S. 573–603.

Aiginger, K., "Competitiveness: From a Dangerous Obsession to a Welfare Creating Ability with Positive Externalities", Special Issue on Competitiveness, Journal of Industry, Competition and Trade, Vol. 6, No. 2, Juni, 2006, S. 161–177.

Aiginger, K., Evaluation of the Finnish National Innovation System – Policy Report, 2009.
Fitoussi, J.P., Sen, A., Stieglitz, J.E., Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress, Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress, 2009.


  • 1  Dieser Beitrag ist auch auf unserem französischen Partnerportal Telos erschienen

©KOF ETH Zürich, 3. Okt. 2011

 
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Schlagworte

EU-2020-Strategie, Globalisierung, Industriepolitik, Innovationspolitik

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