Während die Schuldenprobleme Japans und der USA vorübergehend ausgeblendet werden, ist die europäische Schuldenkrise in vollem Gange. Das Problem der öffentlichen Verschuldung entwickelter Volkswirtschaften wird uns noch jahrzehntelang begleiten. Diese Kolumne stellt einen neuen Genfer Weltwirtschaftsbericht vor, der sich den Wirkungsmechanismen und den Sorgen im Zusammenhang mit dieser Frage widmet.

Es besteht kaum Zweifel daran, dass die öffentliche Verschuldung in vielen Industrieländern über die Massen angewachsen ist. Und schlimmer noch, es wird damit gerechnet, dass sie mit zunehmender Alterung der Bevölkerung in den kommenden Jahrzehnten weiter ansteigen wird. Die Situation ist nun in den Blickpunkt der Finanzmärkte gerückt, weshalb es für einige Länder des Euroraums schwierig bzw. teuer geworden ist, neue Kredite aufzunehmen; und die Liste dieser Länder könnte länger werden und auch über die Grenzen des Euroraums hinaus reichen.

Das Problem einer tragfähigen öffentlichen Verschuldung, das in den Industrieländern lange ignoriert wurde, ist nun aufgrund der Krise zu Tage getreten.

Die Notwendigkeit, Banken mit frischem Kapital zu versorgen und für geldpolitische Stimulierung zu sorgen, um eine neue Weltwirtschaftskrise zu verhindern, hat zu einem Anstieg der öffentlichen Verschuldung auf 20% bis 30% des Bruttoinlandsprodukts geführt.

Das Problem besteht darin, dass die Verschuldung bereits vor diesem Anstieg beachtliche Ausmasse angenommen hatte. Viele Länder stehen vor der Herausforderung, eine rigide Haushaltsdisziplin zu etablieren, ein Unterfangen, das ihnen bereits seit Jahrzehnten nicht gelingen will. Der 13. Genfer Weltwirtschaftsbericht befasst sich mit dem Euroraum, Japan und den USA.

Es kommt alles auf die Institutionen an

Japan, die USA und viele Länder des Euroraum haben ihre öffentlichen Schulden in mehr oder weniger grossem Umfang sowohl in guten als auch schlechten Zeiten anwachsen lassen. Der Genfer Bericht liefert eine verbindende Interpretation dieses weit verbreiteten Phänomens und zieht Rückschlüsse auf politische Massnahmen. Bei dieser Interpretation handelt es sich um den allgemein bekannten so genannten Common-Pool-Effekt, eine Externalität zwischen Empfängern öffentlicher Ausgaben und Steuerzahlern. Da diejenigen, die von einer bestimmten öffentlichen Massnahme profitieren, die Last ihrer Finanzierung nicht voll tragen, neigen sie dazu, mehr Ausgaben (oder Steuervorteile) zu fordern, als sie verlangen würden, wenn sie die Last voll übernehmen müssten. Die Externalität betrifft ebenso die Einnahmenseite. Wähler bevorzugen es, von den öffentlichen Ausgaben zu profitieren und andere Menschen, entweder aus derselben oder aus kommenden Generationen, für diese Vorteile zahlen zu lassen. Das Ergebnis sind ausufernde Defizite.

Dieses Phänomen ist in Demokratien eine häufige Erscheinung; sein Schweregrad hängt jedoch von den jeweiligen nationaltypischen Eigenschaften ab. Empirische Studien (z. B. Kontopoulos und Perotti 1999) zeigen, dass es umso ausgeprägter ist, je grösser die Anzahl an Entscheidungsträgern mit Zugriff auf den allgemeinen Steuertopf ist. Ideologische und ethnische Spaltung oder ethnolinguistische und religiöse Fraktionalisierung können das Common-Pool-Problem ebenfalls verschärfen.

Der Abbau des Defizits ist von denselben Problemen geprägt, allerdings in umgekehrter Ausführung. Anstelle von Vorteilen müssen Unannehmlichkeiten verteilt werden, doch auch hier bevorzugen es die Bürger, wenn andere die für eine Anpassung notwendigen Lasten tragen, obwohl sie grundsätzlich für eine Regulierung des Haushalts sind. Die allgemeine Lösung beinhaltet eine gute Regierungspraxis und gute finanzpolitische Institutionen, die wirksam den Common-Pool-Effekt eindämmen, indem sie den politischen Handlungsträgern Sparvorgaben geben. Da die politischen Bedingungen aber von Land zu Land verschieden sind, gibt es keinen alleinseligmachenden Zaubertrank für alle. Finanzpolitische Institutionen, die in einem Land erfolgreich sind, können in einem anderen Land versagen.

Grob gesprochen existieren zwei Lösungskategorien. Ergebnisorientierte Ansätze konzentrieren sich auf Resultate wie verfassungsrechtliche oder juristische Mängel, Schulden oder Ausgabengrenzen und finanzpolitische Regelungen. Verfahrensorientierte Ansätze konzentrieren sich auf Entscheidungsprozesse und lassen sich in zwei Hauptformen unterteilen: Delegierung und Vertragsschliessung. Das Delegieren beruht auf hierarchischen Strukturen unter den Entscheidungsträgern; Verträge beruhen auf horizontalen Beziehungen. Das Delegieren ist in parlamentarischen Systemen mit einer Einparteienregierung vernünftig, während Verträge der richtige Ansatz für Koalitionsregierungen aus mehreren Parteien sind. Doch auch für eine erfolgreiche Haushaltskonsolidierung gibt es keine Zauberformel. Wenn die naheliegende Quelle des Problems in übermässigen Regierungsausgaben liegt, wie es historisch in den meisten europäischen Ländern der Fall war, so müssen für eine erfolgreiche Haushaltskonsolidierung vor allem die Ausgaben gesenkt werden. Wenn die naheliegende Quelle des Problems unzureichende Einnahmen sind, wie es zum Teil (aber nur zum Teil) heute in den USA der Fall ist, sind für eine erfolgreiche Haushaltskonsolidierung auch Einnahmesteigerungen notwendig.

Auch Wachstum ist entscheidend

Das Verhältnis Schulden/BIP hat nicht nur einen Zähler, sondern auch einen Nenner. Am besten lässt sich dieses Verhältnis durch eine Erhöhung des Nenners verkleinern. In den USA drehte sich die Kontroverse um die jüngste Anhebung der Schuldengrenze darum, ob die Schuldenvereinbarung das Wachstum fördern oder behindern würde. Was Europa betrifft, so haben sich drastische Einsparungen in öffentlichen Ausgaben in Grossbritannien und Südeuropa negativ auf das Wachstum ausgewirkt, und eine lang anhaltende Serie von Steuererhöhungen führte in Deutschland zu anderthalb Jahrzehnten nur zögerlichen Wachstums, ohne die zugrunde liegenden finanzpolitischen Probleme zu lösen. In Japan zeigt die aussergewöhnlich hohe Verschuldungsrate des Landes, dass die Wirtschaft nicht dazu in der Lage ist, sich aus der Falle des niedrigen Wachstums zu befreien.

Die USA

Als Land mit einem Präsidialsystem und einer häufig gespaltenen Regierung neigen die USA mit ihrem System der Gewaltenteilung zu einer gewissen Unbeweglichkeit, die es theoretisch schwierig macht, einen unausgeglichenen Haushalt wirksam zu bekämpfen. Trotzdem war das politische System der USA bei der Korrektur finanzieller Unausgeglichenheiten historisch relativ erfolgreich. Immer wenn finanzielle Unausgeglichenheit für die Gesundheit der Wirtschaft bedrohlich zu werden scheint, belohnen Wähler solche Amtsinhaber, die diese Unausgeglichenheit korrigieren. Seit den 1980er Jahren wurde die inhärente Trägheit häufig durch das Aushandeln von mehrstufigen Defizitsenkungspaketen überwunden. Zunächst wurden mehrjährige Ziele für die zu erreichende Defizitsenkung beschlossen, ebenso wie ihre Konsequenzen – normalerweise umfassende Ausgabenkürzungen in allen Bereich – für den Fall, dass keine Folgegesetze zum Erreichen der Ziele verabschiedet würden. Dann folgten Entscheidungen zu den für das Erreichen der Ziele notwendigen konkreten Massnahmen.

Die Neigung des US-amerikanischen Systems zur Untätigkeit stellt verpflichtende Ausgabenprogramme wie z. B. Sozialversicherungsprogramme, deren Anteil am BIP zunimmt, vor besondere Herausforderungen. Ein Weg, diese Bewegungslosigkeit zu überwinden, wäre eine jährliche Überprüfung dieser Programme. Ein anderer Weg könnte darin bestehen, die Programme vollständig auf Eigenfinanzierung umzustellen und Auslösermechanismen einzurichten, die für ein ausgeglichenes Verhältnis zwischen Ausgaben und Einnahmen sorgen, oder die Programme über eine bestimmte Einnahmequelle wie die Mehrwertsteuer zu finanzieren.

Doch jedes beschlossene Defizitsenkungsverfahren kann durch spätere Beschlüsse aufgehoben werden; daher sollte auch überlegt werden, ob eine Verfassungsänderung dazu beitragen könnte, die Bewegungslosigkeit zu überwinden. Theoretisch wäre dies möglich und könnte auch antizyklische finanzpolitische Massnahmen vorsehen. Es könnte für eine effektive Umsetzung gesorgt werden, und auch Aussetzungen durch eine Supermehrheit im Kongress könnten zugelassen werden. Ob es aber in der Praxis möglich wäre, eine Änderung dieser Art auszuarbeiten, ist offen.

Wahrscheinlich wird es dem politischen System der USA im kommenden Jahrzehnt gelingen, die notwendigen finanzpolitischen Massnahmen zu ergreifen, um das Defizit/BIP-Verhältnis zu stabilisieren. Demographische Daten weisen jedoch darauf hin, dass sich die finanziellen Aussichten zwischen 2021 und 2035 wieder verdüstern werden. Mit anderen Worten, die schwierige finanzpolitische Lage wird bestehen bleiben.

Europa

Die Aussichten in Bezug auf die öffentliche Verschuldung in Europa haben sich aufgrund seiner alternden Bevölkerung und der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise verschlechtert. Ohne korrigierende Massnahmen wird die öffentliche Verschuldung bis 2035 voraussichtlich von 59% auf 128% des BIP ansteigen – und in einigen Ländern sogar darüber hinaus. Zusätzlich zu dem üblichen nationalen Common-Pool-Problem leidet der Euroraum unter einem internationalen Common-Pool-Problem, indem einzelne Länder auf die Unterstützung anderer hoffen können; dazu gehören auch die aktuell durchgeführten Rettungsmassnahmen.

Europa bietet die unterschiedlichsten Beispiele von erfolgreichen wie auch erfolglosen Versuchen der Haushaltskonsolidierung. Es liefert zudem reichhaltige Belege zur Rolle haushaltspolitischer Institutionen.

Ein wenig erfolgreiches Arrangement ist der Stabilitäts- und Wachstumspakt, ein Vertrag zwischen den einzelnen Ländern und der EU (die stellvertretend für die anderen Länder steht). Da Haushaltsentscheidungen letztlich in der Hand der Mitgliedstaaten liegen, sind es die lokalen Institutionen, auf die es ankommt. Aktuelle Pläne zu einer Stärkung des Pakts berücksichtigen diesen Aspekt nicht. Die Alternative, die im Grunde auf dem Gedanken eines einzigen Lösungsansatzes für alle beruht, besteht in einer Kompetenzübertragung von den Mitgliedstaaten an die EU oder, was wahrscheinlicher ist, an den Euroraum. Vielen in Europa geht dies zu weit.

Wenn die Mitgliedstaaten ihre haushaltspolitische Souveränität behalten, so ist vor allem auf nationaler Ebene nach einer Lösung zu suchen. Da es keinen einheitlichen Lösungsansatz für alle gibt, kann die Lösung nicht überall gleich aussehen. Eine Lösung könnte darin besteht, dass jedes Mitglied des Euroraums eine Kombination aus Regeln und institutionellen Arrangements übernimmt, die den eigenen politischen Bedingungen entsprechen. Die Europäische Kommission würde diese nationalen Arrangements bewerten. Die Europäische Zentralbank würde von Ländern, die diese Voraussetzung nicht erfüllen oder ihre eigenen Zusagen nicht einhalten, keine von diesen Ländern ausgestellten Schuldeninstrumente als Sicherheit akzeptieren.

Japan

Mit seinem weltweit höchsten Verhältnis zwischen öffentlicher Verschuldung und Bruttoinlandsprodukt und einer Geschichte von nunmehr zwei Jahrzehnten der Stagnation ist Japan sicherlich der herausforderndste Fall. In der Tat aber agiert Japan haushaltspolitisch eher streng – mit einer Ausnahme: Sozialausgaben. Nahezu jeder andere Teil der Regierung wird ausgehungert, um für unzureichend finanzierte Sozialleistungen aufzukommen.

Dies ist das Ergebnis eines besonders schwerwiegenden Common-Pool-Problems, das in das Wahlsystem eingebaut ist. Ältere Wähler, die im aktuellen Wahldistriktsystem stark überrepräsentiert sind, profitieren, während jüngere Wähler zahlen. Dieses Problem wird bestehen bleiben, bis das Wahlsystem reformiert wird.

Japan konnte sein Haushaltsdefizit bislang nur finanzieren, weil die Nettosumme der privaten Spareinlagen im Land sehr hoch ist; der Hauptgrund dafür ist die Deflation. Verbraucher und Unternehmen vermeiden es aus vernünftigen Gründen, in eine deflationäre Wirtschaft zu investieren. Um die Haushaltsprobleme Japans zu lösen, ist es notwendig, das Wachstum anzukurbeln, die Deflation zu beenden und die Ausgaben für Leistungsansprüche zu beschneiden.

Dies muss durch eine Reform eingeleitet werden, die die Schieflage der parlamentarischen Repräsentation zugunsten der Älteren beendet. Da die Bevölkerungsdichte älterer Menschen in ländlichen Regionen höher ist, müsste bei einer Neueinteilung der Distrikte versucht werden, den am stärksten ländlich geprägten Distrikten Sitze zu entziehen und sie den am stärksten urbanisierten Distrikten zuzuteilen. Ferner sind tiefgreifende rechnungstechnische Verbesserungen notwendig, darunter eine Verschiebung hin zu Grundsätzen und Konzepten, die sich am Privatsektor orientieren. Auch die Disziplin bei der Aufstellung von Haushalten und bei ihrer Umsetzung muss gestärkt werden. Am schnellsten ginge dies durch eine Wiederbelebung des Council on Economic and Fiscal Policy (CEFP). Dieser ist juristisch dazu befugt, Haushaltsvorgaben zu machen, wurde jedoch aufgegeben. Auch muss das Problem des rapiden Anstiegs des Anteils älterer Menschen an der Bevölkerung im Laufe des kommenden Jahrzehnts angegangen werden. Eine Lösung könnte in einer Besteuerungsobergrenze bezüglich der Stützung des Gesundheitsbereichs bestehen. Sollte sich die Finanzierung als unzureichend erweisen, würde dies automatisch eine nationale Abstimmung zur Anhebung der Besteuerungsobergrenze auslösen, und es wäre eine Supermehrheit erforderlich, um höhere Steuern zu genehmigen.

Der finanzielle Umbau Japans lässt sich jedoch nicht als eine simple Frage von Ausgabenkürzungen und Steuererhöhungen betrachten. Die beste Methode, das Verhältnis zwischen Verschuldung und BIP zu reduzieren, ist das Erhöhen des Nenners. Dies lässt sich am besten durch Massnahmen erreichen, die auf eine Steigerung der Produktivität und ein Ende der Deflation abzielen. Dies wiederum verlangt eine Kombination aus Steuerreformen, die zum Arbeiten und zum Eingehen von Risiken ermuntern, und der Ausarbeitung eines Inflationsziels durch die Bank of Japan, mit der Option, die Führungsriege der Bank zu ersetzen, falls das Ziel verfehlt werden sollte.

Literatur

Eichengreen, B, Robert Feldman, Jeff Liebman, Jürgen von Hagen and Charles Wyplosz (2011) Public Debts: Nuts, Bolts and Worries^{[ a ]}. Centre for Economic Policy Research, September.

©KOF ETH Zürich, 26. Sep. 2011