Im Vorfeld der Krisensitzungen im Mai 2010 haben die europäischen Regierungschefs einen rapiden Vertrauensverlust der Märkte in Staatsanleihen beobachten müssen. Der Vertrauensverlust betraf nicht nur griechische Anleihepapiere, sondern auch die mehrerer anderer Mitglieder der Eurozone. Die Ausfallprämie auf staatliche Schuldtitel ist für verschiedene Länder extrem schnell in die Höhe geschossen, was darauf hinweist, dass die Märkte ihre Erwartungen bezüglich des Willens bzw. der Fähigkeit dieser Staaten, die ausstehenden Schulden anzuerkennen, revidiert haben.^[ 1 ]

Die Regierungschefs reagierten. Über das zweite Maiwochenende wurde das bekannte 750 Millionen Euro schwere Rettungspaket verabschiedet. Es bestand aus der Europäischen „Finanzstabilisierungsfazilität“ (European Financial Stability Facility), dem European Financial Stabilisation Mechanism und zusätzlichen Garantien des IWF. Rückblickend geben einige Politiker zu, die ursprüngliche Idee sei gewesen, dass ein europäisches Versprechen für eine derart große Unterstützung genügen würde, um das Vertrauen der Märkte wieder herzustellen. Es mag wohl die Hoffnung gewesen sein, dass die Marktakteure ihr Vertrauen in Staatsanleihen zurückgewinnen würden; dass der Besitz dieser Anleihen völlig sicher und die Anleihen anderer Staaten der Eurozone nahezu perfekte Substitute seien.

Eine gescheiterte Politik

Jetzt, ein Jahr später, ist klar, dass der Plan kläglich gescheitert ist. Zusätzlich zur Rettung Griechenlands mussten auch Portugal und Irland gerettet werden. Diese Länder haben substanzielle finanzielle Hilfe vom Rettungsfonds erhalten. Spanien und Italien sind Kandidaten, die noch folgen könnten. Die Märkte haben allerdings  ihre früheren Erwartungen definitiv nicht wieder angenommen. Tatsächlich waren die Versicherungsprämien in vielen der relevanten Länder – auch in den geretteten – im Mai 2011 höher als noch im Mai 2010.

Offiziell sollte Griechenland nach nicht mehr als drei Jahren wieder an den privaten Kapitalmarkt zurückkehren. Aber anstelle einer Verbesserung der Kreditwürdigkeit in den letzten 12 Monaten haben wir einen Verfallsprozess beobachtet. Statt sich für die Rückkehr an die Kapitalmärkte vorzubereiten, hat sich Griechenland in neue Schuldenverhandlungen über die Verlängerung der Hilfe und eine weitere Schuldenentlastung begeben. Ohne eine Verringerung griechischer Schulden, sei es durch eine Umschuldung oder durch massive ausländische Transfers, wird Griechenland wohl keine gesunde Finanzlage erreichen. Darüber herrscht ein breiter Konsens.

Fehler einzugestehen, das ist schwer

Es ist nicht leicht, Fehler einzugestehen, insbesondere Fehler dieses Ausmaßes. Es überrascht nicht, dass die politische Reaktion zum Scheitern nicht eine Richtungsänderung ist, sondern eher: „Was wir getan haben, war richtig, aber noch nicht genug“. Projiziert man dieses Verhalten in die Zukunft, könnte die europäische Politik eine schnelle Integration der Fiskalpolitik in der Eurozone forcieren. Tatsächlich haben erste Schritte in diese Richtung bereits stattgefunden.

Zu den bereits erfolgten Maßnahmen gehören Modifikationen im Stabilitäts- und Wachstumspakt, mit denen auch makroökonomische Ungleichgewichte in Mitgliedsstaaten in den Blick rücken, eine intensivere Haushaltsberichterstattung im Kontext der „Europäischen Semester“, ein regelmäßiges Benchmarking im Rahmen des „Euro Plus“-Abkommen, eine Verstetigung des Rettungsschirms und eine Europäische Verfassungsänderung, mit der dem Euro sozusagen Verfassungsrang eingeräumt wird. Diese Instrumente stärken die Position der Europäischen Kommission in der EU deutlich, weiten bestehende Aufgaben aus und delegieren der Bürokratie der Europäischen Kommission neue Aufgaben zu.

Wir bezweifeln allerdings, dass diese Schritte die europäische Staatsschuldenkrise kurieren können. Wahrscheinlicher ist, dass die Probleme bestehen bleiben oder sich noch vergrößern. In der nahen Zukunft werden die Entscheidungsträger der EU zusätzliche Schritte unternehmen müssen.

Der nicht beschrittene Weg

Wie wir bereits betont haben (Konrad und Zschäpitz 2010), gab es im Mai 2010, als der Rettungsmechanismus eingeführt wurde, sehr unterschiedliche politische Vorgehensweisen und Möglichkeiten.

Eine dieser Möglichkeiten steht im Kontrast zu den in den letzten Monaten unternommenen Schritten in Richtung sozialisierte finanzpolitische Verantwortlichkeit. Sie besteht vielmehr in einer Rückkehr zu nationaler finanzpolitischer Verantwortlichkeit. Dieser Schritt impliziert, dass einige Mitgliedsstaaten, die massive finanzielle Ungleichgewichte haben, wahrscheinlich einer Schuldenrestrukturierung ausgesetzt würden; andere müssten dagegen schmerzhafte Konsolidierungsschritte in Richtung gesunder öffentlicher Finanzen machen. Wie Reinhart und Sbrancia (2011) schon betonten, ist die „finanzielle Repression“ eine der Optionen für eine solche Konsolidierung.^[ 2 ]

Politiker haben bis jetzt wertvolle Zeit vergeudet, die sie sich mit dem Rettungspaket vom Mai 2010 erkauft haben. Sie könnten das bestehende Zeitfenster jedoch immer noch nutzen. Sie müssten das europäische Bankensystem – und generell die Finanzmärkte – genügend widerstandsfähig und robust machen, um solchen Krisenphasen standzuhalten. Wir haben seit Beginn der Krise betont, dass dies eine Notwendigkeit ist (Konrad und Zschäpitz 2010) und der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen in Deutschland (2010) ist zu einer sehr ähnlichen Einschätzung gelangt.

Diese Strategie würde unter anderem eine klare Trennung der Bankgeschäfte auf eigene Rechnung von der Finanzierung von Staatsschulden nahelegen. Die Tatsache, dass private Banken beträchtliche Anteile an europäischen Staatsanleihen besitzen und somit teilweise mehr als ihr Eigenkapital auf diesem Markt riskieren, macht eine Umschuldung überschuldeter Mitgliedsstaaten der Eurozone schwierig: sie führt angesichts dieser Beteiligungen der Banken mit großer Wahrscheinlichkeit zu einer Bankenkrise.

Wir verstehen, warum Banken unter den gegebenen Umständen ein Interesse daran haben, ihr Kapital in Staatsanleihen zu investieren. Unter den derzeitigen Bestimmungen brauchen sie weniger Eigenkapital um solche Investitionen zu finanzieren, als wenn sie Kredite an mittelgroße Unternehmen vergeben würden. Diese Eigenkapitalvorschriften wirken wie eine Subvention: Die Regierungen verzerren mit diesen Vorschriften die Entscheidungen der Banken, da sie diese dazu verleiten, Staatsanleihen zu finanzieren anstatt sich ihrem Kerngeschäft zu widmen. Aus einer polit-ökonomischen Perspektive ist zu verstehen, warum es solche Subventionen gibt. Aus einer gesamtwirtschaftlichen, an volkswirtschaftlicher Effizienz orientierter Perspektive gibt es unseres Erachtens jedoch keine überzeugenden Gründe, warum Banken ihr eigenes Kapital in Staatsanleihen investieren (oder dazu sogar ermutigt werden) sollten. Diese Geschäftstätigkeit sollten sie Versicherungen, Pensionskassen und kleinen privaten Investoren überlassen und sich gemäß der Literatur über das Bankengeschäft ihrem Kerngeschäft widmen.^[ 3 ]

Der seit Mai 2010 fortlaufende politische Prozess geht jedoch nicht in diese Richtung – tatsächlich ist er in die entgegengesetzte Richtung abgedriftet.

Zukunftsorientierte politische Strategien

Viele Schlüsselfiguren der Eurozone wollen einen Staatsbankrott innerhalb der Eurozone offenbar vermeiden. Vor einiger Zeit hatte die deutsche Kanzlerin Finanzhilfen innerhalb der Eurozone als „ultima ratio“ bezeichnet. Ökonomen würden dagegen einen Verschuldungsprozess und eine Schuldenrestrukturierung als die adäquatere „ultima ratio“ bezeichnen. Wir erwarten, dass der politische Prozess weiter in die andere Richtung verläuft – insbesondere in Richtung einer weiteren Sozialisierung finanzieller Verantwortlichkeit und der Errichtung eines gemeinsamen Fonds im Hinblick auf europäische Staatsschulden.

Vermutlich wird die europäische Politik zunächst versuchen, fiskalpolitische Nachhaltigkeit zu implementieren: durch strengere Überwachung und einen veränderten Durchsetzungsmechanismus mit Sanktionen bei exzessiven Staatsdefiziten, verbunden mit strengen Auflagen für den Fall, dass ein Land auf finanzielle Hilfe durch den Europäischen Stabilitätsmechanismus angewiesen sein sollte. Wir sind überzeugt, dass das nicht funktionieren wird. Und wenn dieser Versuch erst einmal gescheitert ist, kann dies direkt oder indirekt zu einer dramatischen Expansion des Systems der Transfers unter den Mitgliedern der Eurozone oder der EU als Ganzes führen – ein System, in welchem der konstante Geldfluss von Ländern mit gesunden öffentlichen Finanzen den Bankrott von anderen verhindert.

Ein solches Transfersystem existiert in einer rudimentären Version als Teil der EU-Politik bereits im Kontext der europäischen Landwirtschaftspolitik und des Kohäsionsfonds. Dieses Argument wird oft benutzt, um zu suggerieren, dass eine Transferunion im Vergleich zum Status quo keine dramatische Änderung bedeuten würde. Ein solches Argument spielt die Veränderung jedoch drastisch herunter. Um dies transparent zu machen wäre es vielleicht hilfreich, ein Gefühl für die Größe der Geldtransfers zu bekommen, die wir beobachten würden, wenn wir ein System wie das der bundesländerübergreifenden Transfers in Deutschlands skalieren und dieses dann auf die EU ausweiten würden. Soviel wir wissen, schlägt unter den gegebenen Umständen derzeit niemand ein solches System vor. Und dieses Gedankenexperiment ist natürlich auch nicht als Alternativvorschlag gedacht. Es soll lediglich die extrem hohen Summen illustrieren, die auf dem Spiel stünden, wenn sich die EU in irgendeine Art von Transferunion wandeln würde.

Wie groß sind die auf dem Spiel stehenden Summen?

Der deutsche Länderfinanzausgleich strebt eine Reduktion der interregionalen Unterschiede der Einkünfte der öffentlichen Haushalte pro Kopf an. Grob vereinfacht gesagt transferiert der deutsche Finanzausgleich von Bundesländern mit überdurchschnittlichen pro-Kopf Steuereinnahmen zu solchen mit unterdurchschnittlichen pro-Kopf Einnahmen und reduziert somit die Einnahmeunterschiede zwischen den Ländern. Der Ausgleichsgrad der pro-Kopf Steuereinnahmen liegt in den verschiedenen Bundesländern bei über 90%.

Grafik 1 zeigt die Einnahmen des öffentlichen Sektors (Steuern einschließlich Sozialversicherungsbeiträgen) auf einer pro-Kopf Basis für die 27 EU-Mitgliedsstaaten als eine Prozentzahl des EU-Durchschnitts für das Jahr 2007 (das letzte von der Krise nicht betroffene Jahr). Die Grafik zeigt die dramatischen Unterschiede zwischen den Mitgliedsstaaten. Zum Beispiel liegen die Einnahmen des öffentlichen Sektors in Bulgarien gerade einmal bei etwa 12.61% des EU-Durchschnitts.

Wir berechnen einen Transfermechanismus, der Unterschiede der Staatseinkünfte aller Mitgliedsländer vom EU-Durchschnitt nur zur Hälfte ausgleicht. Die Einnahmen Polens liegen zum Beispiel bei 27,8% des EU-Durchschnitts, also um 72,2% unter dem Durchschnitt. Wenn 50% dieser Abweichung vom Durchschnitt korrigiert werden sollten, würde Polen die Hälfte von 72,2% erhalten. Dies erhöht die Einnahmen auf 63,9% des EU-Durchschnitts. Dieser Transfer müsste durch EU-Länder mit überdurchschnittlichen Einnahmen finanziert werden. 2007 lagen die deutschen Staatseinnahmen 17,5% über dem europäischen Durchschnitt. Ein Transfermechanismus, der 50% vom Unterschied zum Durchschnitt ausgleicht, basierend auf den Zahlen von 2007, würde sich auf jährlich 445 Milliarden Euro summieren. Für Deutschland würde dies einen jährlichen Beitrag von etwa 74 Milliarden Euro bedeuten.

Diese Zahlen wurden für einen Transfermechanismus basierend auf Staatseinnahmen einschließlich der Sozialversicherungsbeiträge berechnet. Man könnte behaupten, dass dies ein irreführender Vergleich sei, und dass man nur auf Steuereinnahmen schauen sollte. Dies würde die Zahlen reduzieren, da die durchschnittlichen Steuereinnahmen ohne Sozialversicherung nur etwa zwei Drittel ausmachen. Die Summen wären immer noch immens.

Grafik 1: Einnahmen aus dem öffentlichen Sektor (Steuern und Sozialversicherungen ) pro Kopf/EU27, 2007

Quelle: Eurostat und eigene Berechnungen.

Offensichtlich stehen diese Zahlen nicht in Beziehung zu den Strategievorschlägen, die derzeit verhandelt werden. Trotzdem sind die Zahlen aus verschiedenen Gründen interessant.

Die groben Berechnungen zeigen: Ein Transfermechanismus, der weniger als die Hälfte der Einkommen der öffentlichen Haushalte ausgleichen könnte, erfordert Transfers, die das derzeitige gesamte EU-Budget deutlich übersteigen. Derzeit erhalten alle EU-Staaten zudem einen großen Anteil ihrer EU-Beiträge durch die verschiedenen EU-Programme zurück. Die derzeitigen Netto-Transfers innerhalb der EU sind viel kleiner als das gesamte EU-Budget. Es ergäben sich Transfers, die die heutigen Netto-Transfers um ein Vielfaches übersteigen.

Diese Betrachtung zeigt: Die Behauptung einiger Kommentatoren, die EU sei bereits jetzt eine Transferunion, ist irreführend. Tatsächlich wird die Dimension des Problems heruntergespielt. Die existierenden Netto-Transfers in der EU sind im Vergleich zu den Zahlen in Grafik 1 sehr klein – und trotzdem sind sie bereits Grund eines permanenten Streits innerhalb Europas. Es ist schwer vorstellbar, dass Europa die Antagonismen aushalten würde, die durch Transfers dieser Größenordnung entstünden.

Ein Transfermechanismus dieser Größenordnung stößt auch auf praktische Schwierigkeiten. Jeder Transfermechanismus, der zwischen Staaten mit hohen und niedrigen Steuereinnahmen umverteilt, schafft in den beteiligten Ländern den Anreiz zu tieferen Steuereinnahmen. Das Einkommen in den Taschen der Bürgern zu lassen und Steuereinnahmen durch den europäischen Transfermechanismus zu bekommen, scheint aus der eigenen nationalen Perspektive eine attraktivere Finanzpolitik zu sein, als die eigenen Bürger mit hohen Steuern zu belasten, die dann großenteils als Transfers in die Staatshaushalte anderer Länder fliessen. Da das Steuerrecht innerhalb der EU nicht einheitlich ist, hätten die Mitgliedstaaten einen Anreiz, die Steuersätze zu senken oder sogar einen großen Anteil ihrer Steuern abzuschaffen. Niedrigere Steuern wären für die eigene Bevölkerung ein direkter Vorteil und ein großer Teil der geopferten Steuereinnahmen würde durch die Transfers von anderen Mitgliedstaaten kompensiert.

Ein umfangreiches zwischenstaatliches Transfersystem von Steuereinnahmen kann aus diesem Grund ohne eine große steuerrechtliche Harmonisierung nicht funktionieren. Es bedürfte zu seiner Umsetzung also eines weiteren großen Schrittes in Richtung „Europäische Integration“. Ob dies für die Zukunft Europas wirklich wünschenswert und politisch realisierbar ist, ist eine andere Frage.^[ 4 ]

Fazit

Eine wie hier beschriebene Transferunion ist wohl weder ökonomisch und politisch realisierbar, und wohl auch keine wünschenswerte Perspektive. Eine solche Transferunion ist zwar die logische Konsequenz des derzeit eingeschlagenen Weges der europäischen Politik. Wir glauben trotzdem nicht, dass es so weit kommen wird. Ein wahrscheinlicherer Ausgang ist der Zusammenbruch der Eurozone, noch bevor sie überhaupt diesen Schlusspunkt erreichen könnte. Für diesen Zusammenbruch gibt es mehrere Gründe: Zum einen erwarten wir erhöhte politischen Spannungen zwischen den Mitgliedsstaaten. Ein zweiter Grund ist ein möglicher Vertrauensverlust der Anleihenmärkte in die fiskalische Nachhaltigkeit einer mit solchen Institutionen ausgestatteten Eurozone.

Literatur

Baretti, C, B Huber, and K Lichtblau (2002), “A tax on tax revenue: The incentive effects of equalizing transfers: Evidence from Germany”, International Tax and Public Finance, 9(6), 631-649.

Council of Scientific Advisors to the Federal Ministry of Finance in Germany (2010), Ohne Finanzmarktreformen keine Lösung der europäischen Staatsschuldenkrise, Bundesfinanzministerium Deustchland, Berlin.

Konrad, KA and H Zschäpitz (2010), Schulden ohne Sühne? Warum der Absturz der Staatsfinanzen uns alle trifft, Beck, München.

Reinhart, CM and MB Sbrancia (2011), “The liquidation of government debt”, NBER Working Paper 16893.

• ¹  Dieser Beitrag würde ursprünglich für das CESifo Forum 2011/12 verfasst. Die Autoren danken Sophia Baur, Nina Bonge, Bernhard Enzi und Jennifer Zeiser für ihre Arbeit mit den Daten und für die Erstellung der Diagramme. Wir fügen hinzu, dass die üblichen Vorbehalte gelten. Eine englische Version ist am 10. Juni 2011 bei unserem Partner Vox erschienen.
• ²  Reinhard und Sbrancia benutzen diesen Terminus, um regulative Regierungsinterventionen zu beschreiben, die im wesentlichen marktunterdurchschnittliche Zinsraten oder sogar negative Realzinsraten für Anleihehalter auferlegen, mit inländischen Ersparnissen durch Pensionskassen als eine der Hauptzielgruppen.
• ³  Dies ist kein Argument gegen Bankengeschäfte im Verbriefungsgeschäft oder in der Vermittlung oder als Händler auf den Anleihemärkten. Solche Aktivitäten unterscheiden sich grundsätzlich davon, den Kauf von Staatsanleihen im Eigengeschäft zu betreiben, also aus deren Verzinsung oder Wertänderung Gewinne zu erzielen.
• ⁴  Der überwiegende Anteil von Steuereinnahmen für die deutschen Länder und für die Bundesregierung basiert auf einem harmonisierten Steuerrecht. Und trotzdem führte der hohe Anteil an Ausgleichstransfers zu opportunistischem Verhalten der Länder (siehe Baretti et al. 2002). Länder, die ihre Steuern weniger streng eintreiben als sie es sollten, begünstigen direkt das lokale Unternehmertum und die eigene Bevölkerung, und der größte Teil der nicht eingetriebenen Steuern wäre ohnehin in die anderen Länder geflossen. Die Länder haben deshalb zu geringe Anreize, was den Steuervollzug betrifft. Ähnliche Anreize würden auf der gesamteuropäischen Ebene entstehen, wenn ein ähnliches Transfersystem implementiert würde.

©KOF ETH Zürich, 11. Jul. 2011