Mythos EU-Steuer: kein Mittel gegen Budget-Egoismen

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Friedrich Heinemann, 9. Juni 2011
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Einer der prominenten Reformvorschläge für den neuen EU-Finanzrahmen der Jahre 2014 bis 2020 ist, das EU-Budget künftig durch eine EU-Steuer zu finanzieren. Die Union, so die Forderung, solle endlich durch echte eigene Mittel und nicht länger durch faktische Beiträge der Mitgliedstaaten finanziert werden. Dieser Vorschlag kann anhand verschiedener Kriterien bewertet werden. So kann man diskutieren, ob eine EU-Steuer nicht ein vernünftiger Weg der Steuerharmonisierung sein kann, wenn denn für eine bestimmte Steuer die Harmonisierungsargumente schwerer als die Vorteile des Steuerwettbewerbs wiegen. Ein weiteres wichtiges Argument ist, dass europäische Haushaltspolitiker nicht nur über Ausgaben, sondern auch über Einnahmen entscheiden sollten, um fiskalische Äquivalenz herzustellen.

Mit besonderem Nachdruck und Einfluss wird für die EU-Steuer allerdings folgendes Argument ins Feld geführt: Eine EU-Steuer, so ihre Verfechter, könne die Nettosalden-Fixierung der Mitgliedstaaten in ihrer Betrachtung des EU-Budget überwinden. Diesem Argument begegnet man in Brüsseler Debatten zum EU-Haushalt auf Schritt und Tritt und partiell findet es auch Zuspruch in der Wissenschaft.[ 1 ] Mit echten EU-Eigenmitteln würden Mitgliedstaaten aufhören, sich für den Saldo aus Rückflüssen aus dem EU-Haushalt und nationalem Finanzierungsanteil zu interessieren. Endlich könne das EU-Budget in Richtung der Finanzierung echter europäischer öffentlicher Güter ausgerichtet werden, während derzeit die unselige „juste retour“-Diskussion die Fortentwicklung des EU-Budgets verhindere. In dieser Sichtweise ist die EU-Steuer somit die Vorbedingung dafür, die einseitig nationale Betrachtung des EU-Budgets und das regelmäßige Geschacher über national besonders rückflussintensive Programme zu beenden.

Öffentliche europäische Güter bringen keine Wählerstimmen

Was ist nun von diesem Argument zu halten? Zunächst einmal geht diese Sichtweise von einer zutreffenden Identifikation eines zentralen Problems aus. Tatsächlich leidet das EU-Budget daran, dass die Mitgliedstaaten europäischen öffentlichen Gütern zu wenig Aufmerksamkeit schenken und stattdessen ihren politischen Einfluss immer wieder für Programme mit sichtbaren Rückflüssen in die eigenen Länder und Wahlkreise einsetzen. Kommt es bei knappen Budgetmitteln zum Konflikt etwa zwischen einem EU-Strukturfondsprogramm im eigenen Land und einer gesamteuropäischen Aufgabe etwa auf dem Gebiet der Außenpolitik, dann schlagen sich nationale Politiker regelmäßig auf die Seite der im eigenen Land sichtbaren EU-Programme. Ein Beispiel: In Berlin werden die Spazierwege im Tierpark gegenwärtig auch mit Mitteln aus den EU-Strukturfonds auf Vordermann gebracht. Solche sichtbaren Nettigkeiten mit EU-Fördertafel sind für deutsche Politiker innenpolitisch nützlicher als ein Hilfspaket für Nordafrika – obwohl Wege in einem Berliner Stadtpark alles andere als ein europäisches öffentliches Gut sind.

So zutreffend diese Beurteilung, so wenig überzeugt hingegen die Sicht, diese politischen Präferenzen würde sich mit der Umstrukturierung der Einnahmeseite ändern. Hier liegt eine zu ungenaue Problemanalyse zu Grunde. In der politik- und finanzwissenschaftlichen Literatur sind die Ursachen für die Wahlkreis-Orientierung von Budgetpolitikern seit den bahnbrechenden Aufsätzen von Kenneth Shepsle und Barry Weingast in den frühen 1980ernbestens bekannt. Maßgeblich ist die Asymmetrie zwischen Ausgaben mit lokaler Sichtbarkeit und der Finanzierung des Haushalts aus einem umfassenden Steuertopf der gesamten Jurisdiktion, dem „Common Pool“. Das Interesse an lokalen Ausgabenprogrammen, den so genannten „Pork Barrels“, ist somit auf eine Externalität zurückzuführen. Weil die Finanzierungskosten nicht vom lokalen Wahlkreis, sondern von der gesamten Jurisdiktion zu tragen sind, kommt es zu einer ineffizient hohen Nachfrage nach diesen Gütern. Dass das Common Pool-Problem im EU-Budget im Vergleich zu den nationalen Budgets besonders ausgeprägt ist, ist völlig nachvollziehbar: Der Finanzierungstopf umfasst 27 Nationalstaaten. Aus Sicht eines (kleineren) EU-Staats ist ein Strukturfondsprogramm oder eine Landwirtschaftssubvention im eigenen Land also praktisch „umsonst“ zu haben.

Problem „Common Pool“ durch EU-Steuer nicht gelöst

So klar diese Problemanalyse, so rätselhaft bleibt, warum sich die Befürworter einer EU-Steuer von dieser eine Überwindung der Fehlanreize erhoffen. Das Problem der Umfinanzierung von nationalen Beiträgen in einen direkten Zugriff der EU auf eine gesamteuropäische Steuerbasis schafft das Common Pool-Problem mitnichten aus der Welt. Auch die EU-Steuer-Finanzierung würde ja nicht auf eine stärkere Eigenbeteiligung des Empfängerlandes an national oder lokal fokussierten EU-Programmen hinwirken. Immer noch wäre somit ein EU-finanziertes Programm aus Sicht des Empfängerlandes sehr günstig zu haben. Warum also sollte sich eine Regierung in den Finanzverhandlungen weniger aggressiv für EU-Programme im eigenen Land einsetzen, wenn die EU-Steuer einmal eingeführt ist? Warum sollte der Spazierweg im Berliner Tierpark plötzlich an Attraktivität verlieren, nur weil der EU-Anteil nun direkt steuerfinanziert ist? Hier fehlt jede überzeugende Antwort.

Je nach Ausgestaltung einer EU-Steuer ist sogar denkbar, dass sich die Fehlanreize verschärfen werden. Das gilt insbesondere dann, wenn die neuen EU-Eigenmittel mit geringer Transparenz einhergehen und das Geld aus Sicht der Wähler aus einer individuell nicht wahrnehmbaren „Black Box“ käme. Beispiele betreffen eine Finanztransaktionssteuer, eine EU-Unternehmenssteuer oder gar die Vorschläge, das EU-Budget künftig aus Erlösen von CO2-Emissionsrechten zu finanzieren. Für die Masse der Wähler wäre bei diesen Steuern oder Einnahmequellen völlig unbekannt, in welchem Ausmaß sie die materielle Last der Steuer zu tragen haben. Möglicherweise würden sich dann auch die nationalen Regierungen nicht mehr für die nationale Finanzierungslast interessieren. Sie würden natürlich aber weiterhin alles tun, um auf der Ausgabenseite des EU-Haushalts einen möglichst großen Rückfluss zu realisieren.

Aus der einseitigen „Netto-Rückfluss“-Betrachtung würde bei intransparenten Finanzierungswegen eine einseitige „Rückfluss“-Betrachtung. Damit wäre allerdings nichts gewonnen, ganz im Gegenteil. Diese weitere Verengung der Perspektive brächte keinen Fortschritt, sondern sogar eine Verschärfung des Common Pool-Problems mit sich: Auf der Ausgabenseite bliebe der politische Nutzen lokal wirksamer Projekte unbeeinträchtigt. Die politischen Kosten dieser Programme würden aus der nationalen Perspektive aufgrund der Intransparenz aber sogar noch weiter absinken. Der ineffizienten Budgetausdehnung wären Tür und Tor geöffnet. Gewinner wären mitnichten europäische öffentliche Güter, sondern weiterhin Programme mit hoher Sichtbarkeit in den nationalen und lokalen Wahlkreisen.

Lösungen: Ausweitung der nationalen Beteilung und intelligente Nettosaldenkorrektur

Wie könnte der Weg zu einem rationalen Finanzierungssystem für den EU-Haushalt aussehen? Hier sind zwei Ansätze klar überlegen, weil sie zielgenau das Common Pool-Problem adressieren. Erstens sind die nationalen Eigenbeteiligungen bei EU-Programmen auszuweiten. Beispielsweise werden die Betriebsprämien und Preisstützungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik derzeit noch zu 100 Prozent EU-finanziert. Hier wäre eine nationale Eigenbeteiligung der erste Schritt für eine rationalere Betrachtung dieses anachronistischen Politikfelds. Zweitens können intelligente Modelle zur Nettosaldenkorrektur die Anreize positiv beeinflussen.[ 2 ] Wenn ein allgemeiner Korrekturmechanismus den Vorteil eines Landes aus einem lokalen EU-Projekt abschöpft, dann wird das nationale Interesse an solchen Programmen erlahmen.

Man kann es drehen und wenden wie man will und es mag andere mehr oder weniger valide Gesichtspunkte geben, die für eine EU-Steuer sprechen:[ 3 ] Dem Argument, mit der EU-Steuer wäre ein Weg zur Überwindung der nationalen Egoismen auf der Ausgabenseite des EU-Haushalts verbunden, fehlt die konsistente Begründung. Die Befürworter der EU-Steuer sollten dieses unhaltbare Argument somit endlich aus ihren Rechtfertigungen eliminieren.


  • 1  Eine typische diesbezügliche gemeinsame Positionierung von Politikern und Wissenschaftlern ist jüngst: Haug, Jutta, Alain Lamassoure, Guy Verhofstadt, Daniel Gros, Paul De Grauwe, Gaëtane Ricard-Nihouland Eulalia Rubio (2011), Europe for Growth, for a Radical Change in Financing the EU. CEPS, Brussels.
  • 2  Ein spezifischer Vorschlag betrifft die Einführung eines allgemeinen, aber begrenzten Korrekturmechanismus: Heinemann, Friedrich, Philipp Mohland Steffen Osterloh (2008), Reform Options for the EU Own Resource System. Physica, Heidelberg.
  • 3  Für einen Diskussion der wichtigsten Argumente vgl.: Osterloh, Steffen, Friedrich Heinemann und Philipp Mohl (2008), The EU Tax Revisited: Should There Be One? And Will There Be One?, Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften/Journal for Comparative Government and European Policy 6 (3), 444-475.

©KOF ETH Zürich, 9. Jun. 2011

 
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Friedrich Heinemann

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Schlagworte

Eigenmittelsystem, EU, EU-Finanzrahmen, EU-Haushalt

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