Die Europäische Union steht vor einer Zerreißprobe, weil zwei zentrale und von den Bürgern positiv bewertete Säulen der Staatengemeinschaft am Zerbrechen sind: der Euro und das Schengener Abkommen. Während jedoch in der Euro-Finanzkrise ein unauflösbares Dilemma mehr oder weniger ernsthaft abgewogen wird, um eine solidarische Lösung zu finden, herrscht in der Schengen-Frage derzeit eine solch schrille Diskussion, dass es den Anhängern der europäischen Idee schwer ums Herz werden muss. Mittelmeeranrainerstaaten und der Rest der EU beschuldigen sich gegenseitig, entweder europäische Verträge nicht einzuhalten oder es an europäischer Solidarität mangeln zu lassen; Dänemark plant in bewusster Inkaufnahme der Verletzung des Schengener Abkommens einseitige Grenzkontrollen wieder einzuführen, wovon auch mancher deutsche und französische Innenminister zu träumen scheint.

Die Diskussion, ob das Schengener Abkommen mit seiner zentralen Eigenschaft, der Möglichkeit des freien Grenzübertritts innerhalb der Mitgliedsstaaten, eingeschränkt werden sollte, hat mit dem Aufflammen der Demokratiebewegungen in den Staaten Nordafrikas an Fahrt aufgenommen. Der tiefere Hintergrund für diese Diskussion ist allerdings in der Behandlung des Themas Zuwanderung in der EU zu sehen, das nun in den Fokus der europapolitischen Diskussion zurückgekehrt ist, aus dem es eine Zeitlang verschwunden war. In den letzten zwei bis drei Jahren war die Anzahl der Bootsflüchtlinge, die den gefährlichen Weg über das Mittelmeer in Richtung Italien, Malta und Spanien gewagt hatten, zurückgegangen. Stattdessen gewann die Route über die Türkei nach Griechenland an Bedeutung. Eine bessere Überwachung der Seewege durch die europäische Grenzsicherungsagentur Frontex sowie bilaterale Abkommen mit den Staaten Nordafrikas, die zusicherten, schon auf ihren Territorien für eine Zurückdrängung von Migranten zu sorgen, hatten zu dieser Entwicklung geführt. Allerdings beruhte die Verlagerung der europäischen Grenzsicherung in die nordafrikanischen Mittelmeeranrainerstaaten immer schon auf Abkommen mit fragwürdigen Potentaten, die mit ihrem Wohlverhalten gegenüber der EU lästigen Fragen zu Menschenrechtsverletzungen aus dem Weg gehen konnten.

Arabische Aufstände als Herausforderung für die EU

Der Sturz von Tunesiens Zine el-Abidine Ben Ali, Ägyptens Husni Mubarak und bald wohl auch Libyens Muammar al-Gaddafi ändert diese Ausgangslage jedoch in zwei entscheidenden Punkten. Zum einen werden kurzfristig wegen der humanitären Lage in Libyen und des zumindest teilweisen Zusammenbruchs der staatlichen Ordnung in Tunesien die Migrantenströme über das Mittelmeer anschwellen, zum anderen dürften längerfristig die vertraglichen Regelungen mit der Europäischen Union von demokratischen Regierungen in Nordafrika auch unter Menschenrechtsgesichtspunkten in Frage gestellt werden. Beide Entwicklungen werden die EU vor erhebliche politische Herausforderungen stellen. Die erste Entwicklung trifft das Mark der EU, indem sie innereuropäische Solidarität an einem unliebsamen Punkt anmahnt, nämlich bei der kurzfristigen Verteilung der Lasten der Zuwanderung. Hierbei geht es neben finanziellen Unterstützungsleistungen auch um die Frage der Verteilung der Migranten auf die Mitgliedsstaaten. Während die nördlicheren Mitgliedsstaaten um ihre umfassenden Sozialstaaten bangen, fürchtet Frankreich – wegen der sprachlichen und verwandtschaftlichen Nähe vieler Nordafrikaner zu Frankreich – ein überproportionales Interesse an einer Zuwanderung auf sein Staatsgebiet. Hinzu kommt das Verhalten einiger rechtspopulistischer Regierungen wie in Dänemark, die eine generelle Abschottung ihrer Länder von jeglichen Flüchtlingsströmen herbeiführen wollen. Die zweite Entwicklung mahnt die Europäer, endlich Fortschritte bei der Formulierung einer gemeinsamen Zuwanderungspolitik zu erreichen, die über die Bildung einer „Festung Europa“ hinausgeht. Dieses Thema sorgt innerhalb der EU allerdings schon seit Jahren für Streit und Blockaden.

Bezeichnenderweise klingen die Positionen der beteiligten Länder in der aktuellen Situation kaum anders als vor Jahren. So forderte etwa eine Gruppe von acht südeuropäischen EU-Mitgliedsstaaten vor fünf Jahren eine solidarische Beteiligung aller EU-Länder an den Lasten der illegalen Zuwanderung. Andersherum beklagten sich zur gleichen Zeit Deutschland und die Niederlande heftig über Spanien, das ohne Rücksprache mit den Partnerländern in der EU mehrere Hunderttausend illegale Zuwanderer legalisierte und ihnen damit – wenn auch erst nach einer Wartefrist – die Möglichkeit eröffnete, ungehindert in nördlichere EU-Länder weiterzuwandern (vgl. Krieger und Minter 2007/2009). Heute überlegen deutsche Innenminister, die Grenzkontrollen zu Österreich wieder einzuführen, um Migranten, die vermeintlich von Nordafrika insbesondere über Italien nach Deutschland streben, abfangen zu können. Gemeinsam mit Ländern wie Frankreich, Österreich und Schweden unterstellen sie dabei Italien mehr oder weniger direkt, dieser Weiterwanderung durch die Ausstellung von Aufenthaltstiteln absichtlich Vorschub zu leisten. Italien und Malta pochen dagegen mit nicht weniger deutlichen Worten auf die europäische Solidarität und erwarten eine signifikante Beteiligung Europas an der Lösung des Problems.

Betrachtet man die Diskussion aus einem unvoreingenommenen Blickwinkel und abstrahiert von den dominierenden rechtspolitischen und humanitären Positionen, die die Debatte so scharf und zum Teil unversöhnlich werden lassen, dann zeigt sich in erster Linie ein fundamentaler Konstruktionsfehler der europäischen Zuwanderungspolitik, der ein Nebeneinander von Einzelstaatlichkeit und Vergemeinschaftung zulässt. So steht es auf der einen Seite grundsätzlich jedem Land frei, auf Basis politischer, ökonomischer und humanitärer Erwägungen, autonom über den Umfang an Zuwanderung zu entscheiden. Es kann sich genauso gut für eine aktive Zuwanderungspolitik wie für eine Abschottung (unter Tolerierung einer nie gänzlich vermeidbaren illegalen Zuwanderung) entscheiden. Auf der anderen Seite hingegen stehen die gemeinschaftlichen Regelungen des Schengener Abkommens. Diese führen durch den Wegfall der Grenzkontrollen zwischen den Mitgliedsstaaten dazu, dass eine Weiterwanderung in ein anderes Mitgliedsland relativ problemlos möglich ist. Dieser „Spillover-Effekt“ erhöht die Relevanz der Sicherung der EU-Außengrenze in Ländern wie Spanien und Italien für die gesamte Union. Dies erklärt die harsche Reaktion der Länder, die sich als „Wohlfahrtsmagneten“ verstehen, auf die Zuwanderungsamnestie in Spanien vor 5 Jahren genauso wie auf die heutige Erteilung von Aufenthaltstiteln für nordafrikanische Flüchtlinge in Italien.

Politische Koordinierung der Migrantenströme unabdingbar

Aus ökonomischer Sicht weisen die Wirkungen der Grenzsicherungsmaßnahmen in Südeuropa über den Mechanismus grenzüberschreitender Externalitäten auf die Partnerländer auf einen Öffentliches-Gut-Charakter der Maßnahmen hin, aus dem ein „Trittbrettfahrerverhalten“ der beteiligten Staaten resultieren kann. Jede eigene Anstrengung Italiens, den Ansturm von Migranten einzudämmen, wirkt nicht nur in Italien selbst, sondern es hat über eine geringere Weiterwanderung auch eine positive Wirkung auf Länder wie Deutschland und Frankreich, ohne dass diese dafür finanziell in Vorlage treten müssten (vgl. Haake, Krieger und Minter 2010a, 2010b). Es ist daher wenig überraschend, wenn diese Länder zunächst versuchen, durch ihre strikte Ablehnung der italienischen Forderungen die italienische Regierung zu eigenen Anstrengungen zu bringen oder anderen EU-Mitgliedsländern die Kostenbeteiligung aufzudrücken. Je stärker sich Italien selbst engagiert, umso geringer wird die Belastung Deutschlands durch Zuwanderer oder finanzielle Beiträge zur gemeinsamen Grenzsicherung ausfallen.

Vor diesem Hintergrund muss die derzeitige Diskussion als ein Vorgeplänkel für eine unvermeidliche zukünftige politische Koordinierung in Europa angesehen werden. Die beteiligten Länder versuchen, über die Formulierung von Maximalpositionen in eine aussichtsreiche Verhandlungsposition im Poker um die zukünftige europäische Zuwanderungspolitik und die damit verbundene finanzielle Lastenteilung zu gelangen. Natürlich profitiert Italien selbst am stärksten von einer Sicherung seiner Seegrenzen, da – wie Befragungen unter illegalen Zuwanderern in Italien gezeigt haben – die meisten dieser Zuwanderer Italien als Zielland ansehen. Doch die Position der nördlicheren Mitgliedsstaaten, dass es allein an Italien liege, die Zuwanderung zu bekämpfen, ist angesichts der beobachtbaren Binnenwanderungen innerhalb der EU wenig überzeugend. Die Aufstellung von Maximalpositionen ist also für keines der beteiligten Länder zu rechtfertigen und spottet jeder Sonntagsrede über die gemeinsamen Werte und den Zusammenhalt der EU-Mitgliedsländer.

Die eigentliche Tragik der jetzigen Situation liegt somit darin, dass erneut durch die Aufstellung extremer Positionen und Forderungen eine Teilung Europas herbeigeredet wird, die die dringend notwendigen Maßnahmen zur Etablierung einer gemeinsamen europäischen Zuwanderungspolitik möglicherweise auf Jahre hinaus verzögern wird. Im schlimmsten Falle kommt es zu einer längerfristigen Unterbereitstellung von Grenzsicherung, die mit einem Bruch des Schengener Abkommens und nationaler Grenzsicherung à la Dänemark einhergehen kann. Dabei ist seit langem klar, dass eine EU-weite Koordinierung im Bereich der Zuwanderungspolitik dringend geboten ist, um für zukünftige Herausforderungen gewappnet zu sein. Bedenkt man, dass Prognosen zufolge im Zuge der globalen Erderwärmung nicht unerhebliche Teile Afrikas nahezu unbewohnbar werden, so kann es in den nächsten Jahrzehnten zu Flüchtlingsbewegungen kommen, gegen die die heutigen Probleme wie ein Sturm im Wasserglas wirken.

Referenzen:

Haake, Claus-Jochen; Krieger, Tim; Minter, Steffen (2010a): On the institutional design of burden sharing when financing external border enforcement in the EU, CIE Working Paper Nr. 2010-01, Universität Paderborn. Download: http://econpapers.repec.org/paper/pdnwpaper/25.htm^{[ a ]}

Haake, Claus-Jochen; Krieger, Tim; Minter, Steffen (2010b): External Border Enforcement, Public Goods and Burden Sharing Mechanisms in the EU, in: R. Zapata-Barrero (ed.): Shaping the Normative Contours of the European Union: A Migration-Border Framework, Cidob Foundation Edition, Barcelona, 2010, S. 57-78. Download: http://www.cidob.org/en/content/download/24457/278620/file/m_shaping_normative.pdf^{[ b ]}

Krieger, Tim; Minter, Steffen (2007/2009): Immigration Amnesties in the Southern EU Member States - A Challenge for the Entire EU? Romanian Journal of European Studies Nr. 5-6/2007 (erschienen 2009), 15-32. Download: http://pbfb5www.uni-paderborn.de/www/fb5/wiwi-web.nsf/id/Dep4_Dr_Tim_Krieger/$file/Krieger_Minter_RJES_2009.pdf^{[ c ]}

©KOF ETH Zürich, 18. Mai. 2011