Steuersysteme sind historisch gewachsen und hinken ökonomischen und sozialen Entwicklungen oft hinterher. Steuerreformen werden meistens ad hoc vorgenommen, unsystematisch und ohne Blick auf das Ganze. Dies gilt für die Schweiz genauso wie für Grossbritannien, für welches der Mirrlees-Bericht Grundsätze eines optimalen Steuer- und Transfersystems entwickelt (Mirrlees 2010). Basierend auf ökonomischer Theorie und empirischer Forschung untersucht ein hochkarätiges Forscherteam unter dem Vorsitz von Sir James Mirrlees die Wirkungen von Steuern und Transferleistungen. Für die konkreten Vorschläge werden die volkswirtschaftlichen Kosten der Verhaltensänderungen von Unternehmen und Haushalten berücksichtigt. Der Mirrlees-Bericht macht deutlich, dass im staatlichen Steuer- und Transfersystem immer Effizienz und Verteilungsgerechtigkeit in einem Zielkonflikt stehen. So verringert beispielsweise eine höhere Umverteilung Arbeitsanreize sowohl für Steuerpflichtige wie für Transferempfänger.^[ 1 ]

Im folgenden Artikel wird aufgezeigt, welche Schlussfolgerungen aus dem Mirrlees-Bericht für das Steuer- und Transfersystem in der Schweiz gezogen werden können.

Die Empfehlungen des Mirrlees-Berichts

Nach dem Mirrlees-Bericht erfüllt ein optimales Steuer- und Transfersystem drei Anforderungen:

• Eine progressive Einkommenssteuer mit einer transparenten und kohärenten Struktur und nur wenigen Abzugsmöglichkeiten.
• Ein einziges Transferprogramm anstatt einer Vielzahl überschneidender Programme.
• Ein Verlauf des Steuertarifs, der berücksichtigt, wie stark verschiedene Gruppen auf Arbeitsanreize reagieren.

Für Grossbritannien fordert der Mirrlees-Bericht zum Beispiel höhere Steuergutschriften für Familien mit schulpflichtigen Kindern und niedrigere Grenzsteuersätze für Geringverdiener und Erwerbstätige zwischen 55 und 70.

Was die ökonomische Forschung sagt

James Mirrlees hat 1971 die Optimalsteuertheorie mitbegründet. Ihre Haupterkenntnis ist, dass die optimale Höhe der Grenzsteuersätze von zwei Faktoren abhängt: Erstens, wie stark Haushalte aufgrund der Besteuerung ihr Arbeitsangebot verändern und, zweitens, wieviel eine Gesellschaft umverteilen möchte. Ein optimales Steuer- und Transfersystem soll gleichzeitig fair sein und Fehlanreize minimieren. Steuerpflichtige höherer Leistungsfähigkeit unterliegen höherer Besteuerung und Haushalte mit höherem Bruttoeinkommen haben nach Steuern und Transfers auch ein grösseres verfügbares Einkommen. Arbeits- und Produktionsentscheidungen werden möglichst schwach verzerrt.

Die meisten empirischen Studien zeigen, dass das Arbeitsangebot von erwerbstätigen Männern (fast) nicht auf Arbeitsanreize reagiert (d.h. unelastisch ist). Die Arbeitsentscheidung von erwerbslosen Männern mit tiefem Bildungsniveau hingegen hängt vom Steuer- und Transfersystem ab. Auch Frauen mit jungen Kindern oder alleinerziehende Mütter reagieren auf Anreize. Gutausgebildete Personen reagieren eher mit der Anpassung des steuerbaren Einkommens (Steuervermeidung und -hinterziehung) auf hohe Steuern als mit einer Reduktion des Arbeitsangebots.

Bei jeder Reform des Steuersystems muss berücksichtigt werden, dass eine Erhöhung der Grenzsteuersätze drei Effekte hat:

1. Mechanischer Effekt auf das Steueraufkommen: Ohne Verhaltensänderung steigt der Steuerertrag.
2. Effekt der Verhaltensänderung auf das Steueraufkommen: Betroffene Gruppen arbeiten weniger (oder weichen der Besteuerung aus). Der Steuerertrag sinkt.
3. Wohlfahrtseffekt: Wohlfahrt der betroffenen Gruppe fällt infolge der Steuererhöhung.

Ein optimales System setzt Grenzsteuersätze dort tief, wo das Arbeitsangebot stark reagiert, und dort hoch, wo wirtschaftliches Verhalten schwach angepasst wird. Daneben hängt die Ausgestaltung auch entscheidend von den Umverteilungspräferenzen ab.

Beispiel Schweiz

Der stark ausgeprägte Föderalismus in der Schweiz widerspiegelt sich im Steuer- und Transferwesen. Auf Bundesebene zahlen Privatpersonen die direkte Bundessteuer, auf Kantons- und Gemeindeebene die Einkommens- und Vermögenssteuer. Von den gesamten Einkommenssteuern fallen 18 % beim Bund, 49 % bei den Kantonen und 33 % bei den Gemeinden an (2007). Die Steuerbelastung natürlicher Personen ist sehr unterschiedlich. Trotz Finanzausgleich zwischen den Kantonen und den Gemeinden innerhalb eines Kantons ist der Steuerwettbewerb hoch. Insbesondere bei den höheren Einkommen führte der Druck des Steuerwettbewerbs in den letzten Jahren zu teilweise beachtlichen Steuersenkungen. Das Volk kann über neue Steuern und Änderungen der Steuersätze abstimmen. Die Fiskalquote (Steuern und Sozialversicherungsbeiträge) betrug im Jahr 2008 29.1 % und lag damit unter dem Durchschnitt der OECD-Staaten (34.8 %).

Das Transfersystem umfasst Sozialversicherungen und bedarfsabhängige Leistungen. Unter Sozialversicherungen fallen unter anderem die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV), die Invalidenversicherung (IV), die berufliche Vorsorge (BV) und die Krankenversicherung (KV). Finanziert wird das Transfersystem zu knapp 2/3 mit Sozialbeiträgen auf Lohneinkommen durch Arbeitgeber und -nehmer, zu 1/4 mit allgemeinen Steuereinnahmen und zu 1/10 mit einkommensunabhängigen Prämien.

Bezüglich der fiskalischen Belastung von Familien unterscheidet sich die Schweiz in einigen wichtigen Aspekten von der Mehrheit der OECD-Ländern. So gilt der Grundsatz der Familienbesteuerung, mit unterschiedlichen Tarifen für Verheiratete und Alleinstehende. Die Krankenversicherung wird über einkommensunabhängige Prämien  finanziert. Für eine 4-köpfige Familie betragen die jährlichen Krankenkassenkosten je nach Region 8000-12'000 Franken. Die Kinderbetreuung bis zum obligatorischen Schuleintritt ist in der Regel zwar staatlich reguliert, aber privat organisiert und - ohne Subventionen - sehr teuer. So kostet eine Vollzeitbetreuung eines Kindes pro Jahr bis zu 25'000 Franken. Ebenso kennen die wenigsten Gemeinden Tagesschulen, sodass es für Mütter schwierig ist, zu arbeiten. Die Vollkosten der ausserschulischen Betreuung der Kinder sind ebenfalls sehr hoch.

Die Ausgestaltung des bedarfsabhängigen Transfersystems liegt in der Kompetenz der Kantone und Gemeinden und variiert stark. Es umfasst in allen Kantonen die Sozialhilfe, Ergänzungsleistungen zur AHN und IV, Alimentenbevorschussung, Integrationszulagen und Stipendien für Studierende. Den hohen Krankenkassenprämien und Betreuungskosten wird mit einkommensabhängigen Subventionen begegnet. Einige Kantone kennen Mietzinsbeiträge und spezifische Leistungen für Familien, insbesondere solche für Haushalte mit tiefem aber knapp oberhalb der Sozialhilfe liegendem Einkommen. Ergänzungsleistungen mit 35.5 % gefolgt von Prämienverbilligungen mit 32.7 % machen den Hauptanteil der Sozialtransfers  aus (Jahr 2008). Pro Einwohner gab die Schweiz im Jahr 2008 1349 Franken für Transferleistungen aus.

Das Schweizer Transfersystem ist sehr komplex. Nicht nur die Anspruchsvoraussetzungen unterscheiden sich teilweise beträchtlich zwischen den Kantonen, sondern auch der Einfluss des Transfersystems auf das verfügbare Einkommen. Das Zusammenspiel zwischen Steuer-und Transfersystem und die Interaktion verschiedener Transfers führen oft zu hohen impliziten (effektiven) Grenzsteuersätzen. Diese erreichen 100% und mehr und betreffen einen weiten Einkommensbereich gerade bei Familien. Eine Ausdehnung der Arbeitstätigkeit geht einher mit einer Abnahme der Transfers bei gleichzeitiger Zunahme der Steuern. Insbesondere für alleinerziehende Mütter und Familien mit jungen Kinder gibt es Situationen, wo sich das verfügbare Einkommen trotz steigendem Bruttolohn kaum oder gar nicht erhöht. Gerade diese Gruppen reagieren aber stark auf Arbeitsanreize.

Die Grundprobleme des schweizerischen Steuer- und Transfersystems können an exemplarischen Beispielen verdeutlicht werden:

• Einkommensabhängige Subventionen für Kinderbetreuung bewirken hohe Grenzsteuersätze im Mittelstand. Es lohnt sich für einen Zweitverdiener kaum oder gar nicht, mehr als 40-60% tätig zu sein: Der Mehrverdienst wird von höheren Steuern und vor allem von Subventionskürzungen wieder weggefressen (Bütler, 2007).
• Einkommensabhängige Bevorschussung von Alimenten und Prämienverbilligungen führen zu Schwelleneffekten (im Englischen "cash cliffs"), insbesondere für untere Einkommensbereiche. Für alleinstehende Mütter führt eine Zunahme der Erwerbsarbeit in vielen Fällen nur zu einem geringfügig höheren oder sogar niedrigerem Einkommen.
• Einige Kantone kennen Ergänzungsleistungen für Familien mit Einkommen über der Sozialhilfegrenze. Auch hier besteht für weite Einkommensbereiche kein Anreiz, das Einkommen zu erhöhen.
• Schwelleneffekte gibt es auch beim Ein- oder Austritt in die Sozialhilfe. Die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit lohnt sich für arbeitslose Sozialhilfeempfänger nicht und für Personen mit tiefem Verdienst erhöht eine Einschränkung oder Aufgabe der Erwerbstätigkeit das frei verfügbare Einkommen.

Lehren für die Schweiz aus dem Mirrlees-Bericht

Aus dem Mirrlees-Bericht lassen sich einige Folgerungen für das Schweizer System ziehen:

• Die Gesamtwirkung eines Steuer- und Transfersystems ist entscheidend. Eine Einzelbetrachtung ist unvollständig und führt zu falschen Schlüssen.
• Es braucht  wissenschaftliche Untersuchungen (Simulationen) über die Höhe der effektiven Grenzsteuersätze für verschiedene Einkommensklassen und Gruppen. Diese Resultate erleichtern den politischen Diskurs über das "richtige" Steuer- und Transfersystem.
• Verschiedene Transferprogramme sollten - soweit möglich - zusammengefügt werden. Eine Integration vermeidet Schwelleneffekte und schafft ein transparentes System mit einem Tarifverlauf, bei welchem die impliziten Steuersätze klar ersichtlich sind. Dies ermöglicht die Festlegung von Steuertarifen und Transfers basierend auf theoretischen und empirischen Ergebnissen sowie explizit formulierten Umverteilungspräferenzen. Ein integriertes Transferprogramm kann die Höhe der Leistungen besser nach Gruppen differenzieren (z.B. höhere Transfers für Familien, sollte dies politisch gewünscht sein).
• Optimal wäre eine Integration von Steuer- und Transfersystem. Solange das aus praktischen Überlegungen nicht möglich ist, sollten Steuern und Transferleistungen hierarchisiert (Leu, 2008), d.h. die Bemessung von Steuern und Transfers nacheinander vorgenommen werden und damit auf unterschiedlichen Einkommen basieren. Dies bedeutet Transferleistungen vom Einkommen nach Steuern abhängig zu machen oder - im Endeffekt identisch - Transfers zu besteuern und bei der Bemessung der Einkommenssteuern die Kürzung der Sozialleistungen zu berücksichtigen. Bezieht jemand Transfers aus mehreren Quellen, werden die Ansprüche / Steuern nacheinander beurteilt. Dies senkt Grenzsteuersätze und verhindert Schwelleneffekte.
• Vermeidung von Schwelleneffekten durch die Sozialhilfe, indem Sozialhilfe solange ausbezahlt wird, bis das verfügbare Einkommen ohne Sozialhilfe dem mit Sozialhilfe entspricht.
• Erwerbsabhängige Steuergutschriften wie in Grossbritannien dürften für die Schweiz nicht optimal sein. Bei konstanten Sozialleistungen würde das eine deutliche Absenkung der (im internationalen Vergleich sehr grosszügigen) Sozialhilfe implizieren. Zum selben Schluss gelangt auch eine Expertengruppe des Bundes, welche zudem nur einen geringen Beschäftigungseffekt findet (Leu, 2008).
• Nicht vergessen werden darf, dass die Erwerbstätigkeit von Müttern nicht nur durch negative Arbeitsanreize durch das Steuer- und Transfersystem erschwert wird, sondern auch durch das Fehlen von Tagesschulen. Zu diskutieren wäre deshalb auch eine Neuorganisation der frühkindlichen Bildung mit einem flächendeckenden Angebot an Tagesschulen. Dadurch verbessert sich die Vereinbarkeit von Beruf und Familie und das Arbeitsangebot von Müttern und Zweitverdienern erhöht sich.

Literatur

Bütler, Monika. "Arbeiten lohnt sich nicht und ein zweites Kind noch weniger. Zu den Auswirkungen einkommensabhängiger Tarife auf das (Arbeitsmarkt-)Verhalten der Frauen." Perspektiven der Wirtschaftspolitik 8 (2007), 1-19.

Knupfer, C. und O. Bieri. Steuern, Transfers und Einkommen in der Schweiz. Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe SKOS, 2007.

Leu, Robert (Hrsg). Erwerbsabhängige Steuergutschriften - Möglichkeiten und Auswirkungen einer Einführung in der Schweiz. Zürich: Ruegger Verlag, 2008. 

Mirrlees, James et al. (ed.). Dimensions of Tax Design - The Mirrlees Review, Vol. 1. London: Institute for Fiscal Studies, 2010.

Mirrlees, James et al. (ed.).Tax by Design - The Mirrlees Review, Vol. 2. London: Institute for Fiscal Studies, 2010.

• ¹  Informationen zum Mirrlees Bericht finden Sie hier. Am 27. Mai 2011 findet in Zürich eine Veranstaltung dazu statt; mehr Informationen finden Sie hier.

©KOF ETH Zürich, 24. Mai. 2011