Axel Webers Entscheidung, das Amt des Bundesbankpräsidenten aufzugeben und nicht mehr zur Verfügung zu stehen für die Nachfolge des Präsidenten der Europäischen Zentralbank (EZB), wenn Jean-Claude Trichet Ende Oktober ausscheidet, offenbart erhebliche Uneinigkeit im Zentralbankrat über den geldpolitischen Kurs. Obwohl nur Weber sich öffentlich geäußert hat, ist denkbar, dass er nicht allein steht mit seinem Unbehagen über die aktuelle Politik. Auf jeden Fall ist damit der offiziell gepflegte Mythos, dass die EZB immer im Konsens entscheide, nicht mehr haltbar. Die EZB ist kein monolithischer Block mit einer gemeinsamen Vorstellung davon, wie wichtig das Ziel Geldwertstabilität ist. Für die Öffentlichkeit schafft das erhebliche Unsicherheit über den zukünftigen Kurs der EZB, die durch die Diskussion, ob nun Mario Draghi Trichet nachfolgen wird oder nicht, eher verstärkt wird. Mindestens in Deutschland dürfte die Angst vor einer laxeren Geldpolitik eher zunehmen.
Profil der EZB – konservativ und unabhängig
Trotz der Auseinandersetzung zwischen Weber und Trichet kann man aber feststellen, dass die Geldpolitik in Euroland restriktiver ist als in den USA. Während die Federal Reserve im Moment noch wenig Anstalten zeigt für eine Änderung ihrer Geldpolitik, hat die EZB bereits den Wechsel eingeleitet, obwohl die Rezession noch längst nicht überall in Europa vorüber ist und etliche Staaten Finanzierungsprobleme haben. Trotz aller Kritik an der EZB nutzt sie ihre Unabhängigkeit, um weniger expansiv zu agieren als dies andere Zentralbanken tun. Zugleich unterstreicht die EZB ihre große Unabhängigkeit immer wieder und Meinungsäußerungen der Politik zur angemessenen Verhaltensweise der Zentralbank sind, wenn überhaupt, eher kontraproduktiv. Zumindest gibt sie sich viel Mühe, jeglichen Verdacht der Beeinflussung durch die Politik zu widerlegen. Gestützt wird sie dabei durch ihre Statuten, denn keine andere Zentralbank besitzt im selben Maß personelle Unabhängigkeit, feste Amtszeiten und die Freiheit, sich die operativen Ziele selbst zu geben. Konservativität und Unabhängigkeit verstärken sich offenbar gegenseitig bei der EZB.
Es stellt sich die Frage, wie und warum die EZB diese Struktur erhalten hat und welche Konsequenzen dies für die aktuelle Debatte hat. Denn theoretisch gehen wir allgemein davon aus, dass Unabhängigkeit und Konservativität, also das Gewicht, das die Bank auf Inflationsvermeidung legt, sich gegenseitig ersetzen können. Demnach würde mehr Unabhängigkeit der Zentralbank mehr Spielraum lassen, ihre eigenen Ziele zu verfolgen und weniger auf die Interessen einer kurzfristiger orientierten Regierung einzugehen. Das zumindest ist das Standardargument, warum Zentralbanken unabhängig sein sollten. Die Delegation an einen konservativen Zentralbankier, so Rogoff, kann das Glaubwürdigkeitsproblem in der Geldpolitik lösen und somit zu einer stabilitätsorientierteren Geldpolitik führen, wenn auch um den Preis einer tendenziell zu geringen Reaktion auf ökonomische Schocks.
Unabhängigkeit und Konservativität als Substitute?
Während bei Rogoff Unabhängigkeit und Konservativität in einem Atemzug genannt werden, ohne voneinander wirklich unterschieden zu werden, haben Eijffinger und Hoeberichts gezeigt, dass weniger Unabhängigkeit durch mehr Konservativität ausgeglichen werden kann. Unter der Annahme, dass beide Charakteristika der Zentralbank gewählt werden können, zeigen sie, wie dasselbe Ergebnis mit verschiedenen Kombinationen von Unabhängigkeit und Konservativität erreicht werden kann. Die beiden Eigenschaften werden als Substitute betrachtet, die mehr oder weniger beliebig ausgetauscht werden können, um das gewünschte Ziel Preisstabilität zu erreichen. Wenn dem in der Tat so wäre, dann müsste man wohl schließen, dass im Fall der EZB vielleicht zu viel des Guten getan wurde, da gleichzeitig hohe Unabhängigkeit und Konservativität eine zu geringe Reaktion auf Störungen bewirken könnten.
Eijffinger und Hoeberichts nutzen ihren Ansatz auch als Erklärung, warum eine Zentralbank, deren wahrgenommene Unabhängigkeit durch großen politischen Druck in Gefahr gerät, ihre Konservativität noch aggressiver unterstreichen muss, um ihre Glaubwürdigkeit zu verteidigen und Inflationserwartungen auf einem niedrigen Niveau zu stabilisieren. Jeder Eindruck, dass die Unabhängigkeit reduziert würde, muss entsprechend durch mehr Konservativität ausgeglichen werden.
Unsicherheit und Geheimhaltung
Was diese Analyse allerdings außer Acht lässt, ist die relative große Unsicherheit über die tatsächlichen Ziele der EZB und ihre interne Entscheidungsfindung. Die EZB als eine neu geschaffene Institution konnte nicht auf die etablierte Reputation von existierenden Zentralbanken zurückgreifen, selbst wenn durch die enge Anlehnung an den institutionellen Aufbau der Bundesbank versucht wurde, deren Reputation zu übernehmen. Das allerdings war, zumindest in den traditionellen Hartwährungsländern, von wenig Erfolg gekrönt. Noch heute geht ein Großteil der Bevölkerung in Deutschland, Österreich und den Niederlanden davon aus, dass die Einführung des Euro mit einem Anstieg des Preisniveaus verbunden war, selbst wenn sich das statistisch nicht belegen lässt.
Ein ganz entscheidender Grund für diese Befürchtungen war, dass man nicht sicher sein konnte, wie die neue Zentralbank sich verhalten würde. Die Art der Entscheidungsfindung in der EZB war und ist unbekannt und genauso wenig war und ist bekannt, wie die beteiligten Personen im Zentralbankrat miteinander agieren. Die relativ große Geheimhaltung der EZB hat diese Unsicherheit eher verstärkt und, wie Goldberg und Klein zeigen, zu relativ hoher Unsicherheit in der Öffentlichkeit geführt. Die relative Intransparenz der EZB wird daher nicht nur in akademischen Kreisen kritisiert und unvorteilhaft mit der Praxis der amerikanischen Federal Reserve oder der schwedischen Reichsbank verglichen.
Unabhängigkeit und Konservativität als komplementäre Instrumente?
Wenn man nun diese Unsicherheit, die wegen des Streits zwischen Weber und Trichet und der ungeklärten Situation der Präsidentschaft in der letzten Zeit wohl eher wieder zugenommen hat, berücksichtigt, so findet man eine Erklärung, warum die EZB zugleich extrem unabhängig und sehr konservativ ausgestaltet wurde. Wenn die Ziele und Interessen der Zentralbank eben nicht vollständig bekannt sind, dann werden unter gewissen Umständen Unabhängigkeit und Konservativität zu komplementären Instrumenten der Ausgestaltung einer Zentralbankverfassung, wie wir zeigen konnten. Die Erklärung hierfür ist relativ einfach: Wenn Erwartungen über die zukünftige Inflation im Wesentlichen darauf beruhen, welche Politik die Zentralbank wohl machen wird, so ist Unsicherheit über die Zielfunktion der Zentralbank aus Sicht der Bevölkerung mit dem Risiko einer zu wenig vorhersehbaren Geldpolitik verbunden. Und diese Unsicherheit ist größer, je größer die Unabhängigkeit der Zentralbank ist. Eine weniger unabhängige Zentralbank ist besser in ihrem Verhalten vorsehbar, da die kurzfristigen Interessen von Regierungen besser vorsehbar sind. Unabhängigkeit muss also nicht notwendigerweise zu stabileren Erwartungen bezüglich der Inflationsentwicklung führen.
Aus Sicht der Gesellschaft ist es deshalb ideal, die Bank nicht nur unabhängig zu machen, um vor politischen Einflüssen gefeit zu sein, sondern sie zugleich extrem konservativ zu machen, um die Gefahr geldpolitischer Schocks durch Entscheidungen der Bank selbst zu reduzieren. In einer Situation mit Unsicherheit über das Verhalten der Zentralbank sind Unabhängigkeit und Konservativität nicht mehr substituierbar, sondern vielmehr komplementär. Der Preis dafür ist auch in diesem Fall, dass die Zentralbank eher zu wenig auf Schocks reagiert.
Fazit
Um den bisher unterstellten substitutiven Zusammenhang von Konservativität und Unabhängigkeit wieder herzustellen, wäre also eine Reduktion der Unsicherheit nötig. Eine transparentere Zentralbank könnte es sich demnach leisten, etwas weniger konservativ zu sein, ohne befürchten zu müssen, die Inflationserwartungen zu sehr in die Höhe zu treiben. Die EZB hat es also durchaus selbst in der Hand, sich durch mehr Offenheit ein Umfeld zu schaffen, indem sie weniger unter dem Druck der Erwartungen der Öffentlichkeit steht. Mehr Transparenz über interne Entscheidungen und die Interessen einzelner Akteure würde zumindest in dieser Hinsicht das geldpolitische Geschäft etwas einfacher machen.
Literatur
Eijffinger S.C.W., Hoeberichts M. (2008) The trade off between central bank independence and conservativeness in a New Keynesian framework, European Journal of Political Economy, 24, 742-747.
Goldberg L., Klein M. (2011) Evolving perceptions of central bank credibility: the ECB experience, in R. Clarida and F. Giavazzi (eds) NBER International Seminar on Macroeconomics 2010, University of Chicago Press, forthcoming
Hefeker C. and Zimmer B. (2011) Central bank independence and conservatism under uncertainty: Substitutes or complements?, CESifo Working Paper 3344.
Rogoff, K. (1985) The optimal degree of commitment to a monetary target, Quarterly Journal of Economics 100, 1169-1190.
©KOF ETH Zürich, 9. Mai. 2011
