Viele Länder sind als Föderalstaaten organisiert, in denen einzelne Teilstaaten zu einem großen gemeinsamen Markt zusammengefasst sind. Der föderale Staatsaufbau soll die Vorteile ökonomischer Integration realisieren, ohne dass die Politik sich zu weit von den Bürgen entfernt. Politische Entscheidungen auf lokaler Ebene sollen sicher stellen, dass die Präferenzen der betroffenen Bürger berücksichtigt werden. Allerdings befürchten Wissenschaftler und politische Entscheidungsträger negative Umverteilungswirkungen eines dezentralen Staatsaufbaus. Daher geht die politische Autonomie untergeordneter Gebietskörperschaften häufig nicht mit finanzieller Autonomie einher: die lokalen Regierungen sind oft in erheblichem Maße von Finanzausgleichszahlungen abhängig. So waren in Deutschland im Jahr 2008 mit mehr als 20 Mrd. € durchschnittlich rund 10 % der Einnahmen untergeordneter Gebietskörperschaften Finanzausgleichzahlungen; in Kanada wurden im Fiskaljahr 2008/2009 knapp 14 Mrd. CND an Finanzausgleichszahlungen gewährt was 10 bis 22 % der Einnahmen der jeweils bedachten Provinzen entspricht. Nicht zu vergessen sei hier die EU, welche in der aktuellen Budgetperiode mit 348 Mrd. € etwa 35 % des gesamten Budgets für die Kohäsionspolitik aufwendet.

Erklärtes Ziel solcher interregionaler Transferzahlungen ist häufig der Abbau von regionalen Ungleichheiten. Im Fall Deutschlands definiert der Art. 72 des Grundgesetzes die „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“ als ein Politikziel von Verfassungsrang. Ähnliche Regelungen enthalten die EG-Verträge, welche explizit das Ziel formulieren, die „Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete zu verringern“ (Art. 174 AEUV bzw. Art. 158 EGV). Auch wenn man das Ziel an sich akzeptiert, muss allerdings kritisch hinterfragt werden, inwieweit die interregionalen Transferzahlungen tatsächlich dazu geeignet sind, die vorhandenen regionalen Ungleichheiten abzubauen. Anekdotische Evidenz – wie z.B. das italienische Mezzogiorno oder Teile Ostdeutschlands – deuten darauf hin, dass trotz erheblicher Transferzahlungen kein nachhaltiger Konvergenzprozess der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu beobachten ist. Diese Entwicklung haben wir zum Anlass genommen, mögliche negative Umverteilungswirkungen von interregionalen Transferzahlungen zu untersuchen (vgl. Kessler, Hansen und Leßmann, 2011; Kessler und Leßmann, 2010).

Transferzahlungen hemmen Migrationsbewegungen

Der Ausgangspunkt unserer Arbeit ist, dass regionale Unterschiede in den Lebensverhältnissen einen Anstieg der Binnenmigration verursachen. In einer Welt mit sinkenden Mobilitätskosten und zunehmender ökonomischer Integration sollte die Migration – als Substitut oder Komplement für interregionale Umverteilung – eine wichtige Determinante des Konvergenzprozesses sein und muss daher bei einer Untersuchung der Auswirkungen interregionaler Transferzahlungen berücksichtigt werden. Unsere Analyse startet von der einfachen Beobachtung, dass interregionale Unterschiede in Einkommens- und Lebensverhältnissen in Abwesenheit umverteilender Ausgleichszahlungen Migration verursachen: Einwohner in Regionen mit niedrigen Löhnen, hohen lokalen Steuern und vergleichsweise geringem Angebot an öffentlichen Gütern werden in der langen Frist von dort weg ziehen und sich in Regionen ansiedeln, die bessere Einkommensmöglichkeiten und einen attraktiveren Staatshaushalt bieten. Eventuell anfallende Migrationskosten sind dabei eher unbedeutend, da sie über einen langen Zeitraum amortisiert werden können. Ohne Finanzausgleich kommt es daher zu einer Wanderungsbewegung von einkommensschwachen Regionen in einkommensstarke Regionen, die solange anhält bis sich die Lebensverhältnisse in den Regionen ausgeglichen haben – Migration bewirkt also eine natürlichen Konvergenzprozess. Auf dieser Schlussfolgerung aufbauend untersuchen wir die Wirkungen von Finanzausgleichszahlungen, die aus dem Budget der lokalen Regierungen gespeist werden bzw. in dieses eingehen. Wir zeigen, dass solche Transfers, indem sie existierende Unterschiede in Einkommen und Konsum zwischen den Regionen nivellieren, den Wanderungsanreiz vermindern. Der Konvergenzprozess wird somit behindert und kann völlig zum Stillstand kommen. Es tritt also die paradoxe Situation auf, dass interregionale Transferzahlungen regionale Ungleichheiten zementieren, die ohne Transfers nicht bestehen würden. Zugleich können wir zeigen, dass es aufgrund der unterschiedlichen Präferenzen für Einkommensumverteilung eine Tendenz zur Separierung der Bevölkerung gibt. Die reichen Individuen leben in der einen Regionen, die armen in der anderen.

Empirische Befunde

Die wichtigste Implikation der modelltheoretischen Analyse ist, dass Finanzausgleichszahlungen interregionale Ungleichheiten fördern. Um dies empirisch zu überprüfen, ziehen wir Daten regionaler Ungleichheiten für 17 OECD Staaten heran, welche den Zeitraum 1982 bis 1999 abdecken. Regionale Ungleichheiten werden hier am Variationskoeffizient des regionalen Pro-Kopf Bruttoinlandsprodukts gemessen, wobei die NUTS2-Klassifikation als territoriale Abgrenzung zugrunde gelegt wird. Unsere Paneldatenanalysen zeigen, dass interregionale Transferzahlungen einen positiven Einfluss auf regionale Ungleichheiten haben, d. h. je größer der Umfang des Finanzausgleichs, desto höher sind die regionalen Unterschiede in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Die zweite Implikation des Modells ist, dass Transferzahlungen interpersonelle Ungleichheiten verringern. Um dies zu zeigen, haben wir die Einkommensungleichheiten innerhalb von kanadischen Provinzen für den Zeitraum von 1981 bis 2009 untersucht. Kanada bietet sich als Untersuchungsgegenstand an, da es sich hierbei um eine Föderation mit explizitem Finanzausgleichssystem handelt, für die es zugleich eine amtliche Statistik zu Einkommensungleichheit auf Basis der untergeordneten Gebietskörperschaften gibt. Unsere dynamischen Panelschätzungen zeigen, dass die wachsenden Transferzahlungen in Kanada zu einem Rückgang der Einkommensungleichheiten innerhalb der Provinzen geführt haben, so dass auch hier die modelltheoretische Analyse unterstützt wird.

Politikimplikationen

Unsere Untersuchungen zeigen, dass interregionale Transferzahlungen regionale Ungleichheiten erhöhen können. Zugleich können jedoch auch positive Effizienzwirkungen auftreten, denn während Transferzahlungen die interregionale Ungleichheit zwischen den Teilen einer Föderation erhöhen, verringern sie die interpersonelle Einkommensungleichheit zwischen den Bewohnern der einzelnen Gliedstaaten. Es kann hier also durchaus ein Zielkonflikt zwischen regionaler und interpersoneller Umverteilung auftreten. Die negativen redistributiven Wirkungen von Transferzahlungen in regionaler Hinsicht haben Implikationen für die Gestaltung von Finanzausgleichssystemen. Viele Föderationen, wie z. B. Deutschland, Kanada oder die Europäische Union, nutzen interregionale Transferzahlungen als Kohäsionsinstrument. Unsere Analyse zeigt jedoch, dass damit möglicherweise gerade das Gegenteil des beabsichtigten erreicht wird.

Literatur

Kessler, A. S., N. A. Hansen und C. Leßmann (2011): Interregional Redistribution and Mobility in Federations: A Positive Approach, Review of Economic Studies (im Erscheinen).

Kessler, A. S. und C. Leßmann (2010): Interregional Redistribution and Regional Income Disparities: How Equalization Does (Not) Work, CEPR Discussion Papers No. 8133.

©KOF ETH Zürich, 2. Mär. 2011