In der Schweiz und in Deutschland gibt es derzeit je ein grosses Eisenbahnprojekt: die Neue Eisenbahn-Alpentransversale (NEAT) in der Schweiz und die Untertunnelung des Stuttgarter Hauptbahnhofs (Stuttgart 21) in Deutschland. Beide sind sehr teuer: die NEAT wird nach derzeitigen Schätzungen ca. 24 Milliarden Fr. kosten, Stuttgart 21 dagegen 'nur' 4.1 Milliarden Euro. Dies macht beim derzeitigen Wechselkurs ca. 5.3 Milliarden Fr und damit weniger als ein Viertel jenes Betrags aus, den die Schweizerinnen und Schweizer für die NEAT aufbringen müssen. Dabei geht dieser Betrag voll zu Lasten der Steuerzahler, während mehr als ein Drittel der Kosten von Stuttgart 21 durch die deutsche Bahn aufgebracht und die öffentliche Hand dadurch nur mit 2.6 Milliarden Euro belastet wird.^[ 1 ] Trotzdem gibt es gegen Stuttgart 21 massive Proteste in der Bevölkerung, während der Bau der NEAT sehr ruhig vor sich ging und der Durchstich durch den Gotthard am 15. Oktober diesen Jahres fast als nationaler Feiertag begangen wurde.^[ 2 ]

Will man die Unterschiede in der Reaktion auf diese beiden Grossprojekte verstehen, muss man die Rolle berücksichtigen, welche Volksabstimmungen bzw. deren Verweigerung in den jeweiligen Entscheidungsprozessen gespielt haben.

Die NEAT

Die NEAT war anfänglich stark umstritten. Während die Befürworter ihre Notwendigkeit betonten, um den Verkehr von der Strasse auf die Schiene zu verlagern, bestritten die Gegner zum Teil die Notwendigkeit, da auf dem bestehenden Netz sehr viel mehr Transitgüter durch die Schweiz transportiert werden könnten als bisher, und sie befürchteten ein Finanzdebakel, welches letztlich 30 Milliarden Fr. verschlingen könne.^[ 3 ] Insbesondere war auch umstritten, ob wirklich 2 Tunnel, durch den Lötschberg und durch den Gotthard, nötig sind oder ob der Tunnel durch den Gotthard nicht ausreichen würde. Einschliesslich der Zufahrtslinien wurde offiziell von einem Betrag von 14.9 Milliarden Fr. (zu Preisen von 1991) ausgegangen. Da gegen diese Vorlage das Referendum ergriffen wurde, kam es am 17. September 1992 zu einer Volksabstimmung. Das Volk stimmte der NEAT mit 63.6 Prozent (bei einer Stimmbeteiligung von 45.9 Prozent) deutlich zu. Während die Debatte vor der Abstimmung besonders heftig gewesen war, flaute sie danach merklich ab.

Im Zuge der weiteren Planung zeigte sich jedoch, dass das vorgesehene Kostendach nicht eingehalten werden konnte. Daher musste eine neue, etwas abgespeckte Version erarbeitet und dem Volk vorgelegt werden, wobei im Parlament nochmals diskutiert wurde, ob nicht eine Achse genügen würde. Dies wurde abgelehnt, und die Vorlage, die am 29. November 1998 zur Abstimmung kam, sah für die NEAT 2 Tunnel mit Kosten in Höhe von 13.6 Milliarden Fr. sowie für die erforderlichen Anschlüsse an die Hochleistungsnetze der Nachbarstaaten weitere 1.2 Milliarden Fr. vor. Wieder gab es heftige Diskussionen, die aber beendet waren, nachdem das Volk dieser Vorlage mit 63.5 Prozent (bei einer Stimmbeteiligung von 38.3 Prozent) wiederum deutlich zugestimmt hatte.

Mit dem Bau des 34.6 km langen Lötschberg-Basistunnels wurde 1999 begonnen; er wurde am 14. Juli 2007 in Betrieb genommen. Mit dem Bau des 57 km langen Gotthard-Basis¬tunnels wurde bereits im Jahr 1993 begonnen; mit der Inbetriebnahme wird für das Jahr 2016 gerechnet. Die aktuelle Kostenschätzung beträgt (in Preisen von 1998) 18.7 Milliarden Fr, d.h. sie liegt um etwa ein Viertel über den bei der Abstimmung im Jahr 1998 unterstellten Werten. Dennoch, und obwohl die langfristige Finanzierung nach wie vor unklar ist, regt sich dagegen kein Widerstand; ein Eisenbahngrossprojekt, welchem das Volk zweimal mit überwältigender Mehrheit zugestimmt hat, kann in der Schweiz ohne Schwierigkeiten durchgeführt werden.

Stuttgart 21

Auch wenn zu Beginn vermutlich eine Mehrheit der Bevölkerung für Stuttgart 21 war (und nach neuesten Umfragen möglicherweise auch wieder ist), war dieses Projekt von Beginn an umstritten. Nach längeren Vorarbeiten und Diskussionen, bei denen es auch um die Finanzierung ging, ist es durch alle demokratisch legitimierten Instanzen auf den Ebenen des Bundes, des Landes Baden-Württemberg und der Stadt Stuttgart gegangen und wurde dort gutgeheissen. Es wurde formal korrekt entsprechend den Regeln der (rein) parlamentarischen Demokratie beschlossen. Volksabstimmungen wären hier zwar in begrenztem Umfang möglich gewesen; sie sind bei einem solchen Prozess in Deutschland aber normalerweise nicht vorgesehen.

Dennoch spielte der Versuch, eine Abstimmung herbeizuführen bzw. deren Vereitelung, in diesem Prozess eine wesentliche Rolle.^[ 4 ] Am 11. Oktober 2004 versprach der CDU-Kandidat für das Oberbürgermeisteramt in Stuttgart, Wolfgang Schuster, dem Kandidaten der Grünen, Boris Palmer, dass ein Bürgerentscheid durchgeführt werden soll, wenn die Kosten für die Stadt Stuttgart erheblich höher ausfallen sollten als ursprünglich geplant. Tatsächlich rechnet man heute mit Mehrkosten von ca. 160 bis 214 Millionen Euro. Trotzdem lehnte Wolfgang Schuster später als Oberbürgermeister eine Bürgerbefragung ab. Dies ist – zumindest aus der Perspektive der Gegner des Projekts – ein eindeutiger Wortbruch.

Im Herbst 2007 gründeten Projektgegner ein Bündnis, um Unterschriften zu sammeln, falls der Stuttgarter Gemeinderat von sich aus keinen Bürgerentscheid ansetzen würde. In der Gemeinderatssitzung vom 4. Oktober 2007 wurde Wolfgang Schuster darüber informiert und gebeten, mit der Unterschrift unter den Vertrag zu warten, bis klar sei, ob ein Bürgerbegehren zustande kommt. Dennoch unterschrieb er bereits am nächsten Tag diesen Vertrag, obwohl keinerlei Eile geboten war: Die anderen Vertragspartner, der Bund, das Land Baden-Württemberg und die Deutsche Bahn, unterschrieben ihn erst eineinhalb Jahre später. Er schuf damit Fakten, die einen Bürgerentscheid verunmöglichten. Als das Bündnis der Gegner anstatt der erforderlichen 40'000 mehr als 60'000 Unterschriften zusammen hatte, nützte dies nichts mehr, da geschlossene Verträge bindend sind, weshalb das Verfassungsgericht eine (im Prinzip durchaus mögliche) Volksabstimmung über dieses Projekt als unzulässig erklärte.

Heute sind die Fronten bei Stuttgart 21 total verhärtet, auch wenn die Diskussion durch die Schlichtung etwas versachlicht wurde. Darüber hinaus konnte jedoch auch der von beiden Seiten akzeptierte Vermittler, Heiner Geissler, trotz seiner unbestreitbaren Fähigkeiten in diesem Geschäft, kaum etwas erreichen. Die Parteien sind sich nicht näher gekommen. Die Gegner des Projekts können sich verständlicherweise auch mit Stuttgart 21 Plus nicht anfreunden, auch wenn einige ihrer Bedenken damit ausgeräumt sein sollten. Zudem wird das Projekt dadurch noch einmal erheblich teurer, was seine Akzeptanz bei denjenigen, die es (u.a.) wegen der zu hohen Kosten ablehnen, kaum erhöhen dürfte. Andererseits sind die Befürworter nicht bereit, mit dem weiteren Ausbau zu warten, bis die Ergebnisse des von Heiner Geissler geforderten Stresstests vorliegen, mit dem die Leistungsfähigkeit des umgebauten im Vergleich zu bestehenden Bahnhof getestet werden soll. Obwohl nicht einzusehen ist, weshalb dies so lange dauern muss, sollen diese Ergebnisse erst im kommenden Sommer vorliegen. Sollte sich dann herausstellen, dass der Aufwand den Ertrag nicht lohnt, sind weitere Fakten geschaffen, sodass ein Abbruch des Projekts immer schwieriger wird.^[ 5 ]

Die Gegner von Stuttgart 21 fordern nicht nur einen Baustopp, sondern auch eine Volksabstimmung über die Weiterführung der Bauarbeiten, was die Befürworter kategorisch ablehnen, da nicht ausgeschlossen ist, dass sie dabei eine Niederlage erleiden. Formal berufen sie sich darauf, dass der Entscheid zum Bau auf demokratischem Weg und rechtlich korrekt und bindend zustande gekommen ist. Sie warnen vor einer "Nichts-geht-mehr-Republik".^[ 6 ] Auch Heiner Geissler hat darauf hingewiesen, dass eine nachträgliche Abstimmung angesichts des gültigen Vertrags und der bei dessen Nicht-Einhaltung möglichen Forderungen auf Schadensersatz nicht unproblematisch wäre. Dies wäre freilich kein Problem gewesen, wenn man dem Ansinnen der Gegner rechtzeitig Rechnung getragen und einen Bürgerentscheid ermöglicht hätte. Heute könnte allenfalls noch ein massives Überschreiten der Baukosten einen Ausstieg aus den Verträgen ermöglichen. Dies ist allerdings durch die zusätzlichen Kosten von Stuttgart 21 Plus nicht ganz auszuschliessen.

Die Rolle der direkten Demokratie

Während in der Schweiz ein zu Beginn umstrittenes Grossprojekt durch zwei Volksabstimmungen von der Bevölkerung legitimiert wurde und problemlos durchgeführt werden kann, müssen die Befürworter von Stuttgart 21 heute befürchten, bei einer Volksabstimmung in die Minderheit zu geraten, auch wenn zunächst eine Mehrheit für dieses Projekt war. Der Grund dafür liegt auch in der Verweigerung einer Volksabstimmung (bzw. in der Art und Weise, wie die Befürworter einer Volksabstimmung ausgetrickst wurden). Es scheint so, dass Elemente der direkten Demokratie entgegen den üblicherweise geäusserten Befürchtungen die Durchführung von Grossprojekten eher erleichtern als erschweren. Dabei ist es freilich nicht die Volksabstimmung an sich, die dies bewirkt, sondern der Zwang für die Regierenden, ihre Projekte der Bevölkerung verständlich zu machen und um Unterstützung zu werben, sowie die sich daraus ergebende öffentliche Diskussion mit den Gegnern des Projekts, in der sich die jeweiligen Argumente bewähren müssen. Dieser Zwang ist dort, wo Referenden möglich sind, gegeben, während man sich im rein parlamentarischen System dieser Aufgabe entziehen kann. Wenn heute bemängelt wird, dass bei Stuttgart 21 die Kommunikation unzureichend war, zeigt dies nur, dass man sich dieser Aufgabe verweigert hat.^[ 7 ] Dass man dies (bei entsprechender parlamentarischer Mehrheit) überhaupt kann, ist ein Systemfehler des rein repräsentativen Systems. Man sollte daher auch nicht allzu viel auf die Beteuerungen derjenigen geben, die heute versprechen, dies in Zukunft anders machen zu wollen. Ohne den durch ein mögliches Referendum erzeugten Druck ist die Gefahr sehr gross, dass sich diesbezüglich kaum etwas ändern wird.

• ¹  Zur Finanzierung der NEAT siehe BUNDESAMT FÜR VERKEHR, Neue Eisenbahn-Alpentransversale, Standbericht 2010/I, Kurzfassung, Bern, 30. Juni 2010 (08/11/ 10), zur Finanzierung von Stuttgart 21 (14/12/10)
• ²  Das gleiche gilt auch für die Untertunnelung des Hauptbahnhofs Zürich, der ebenso wie Stuttgart, ein Kopfbahnhof ist. Hier erfolgte der Durchstich am 22. November 2010. Siehe hierzu S. HOTZ, Zweite Röhre unter der Limmat ist gebohrt, Neue Zürcher Zeitung Nr. 273 vom 23. November 2010, S. 17.
• ³  Zu den Argumenten für und gegen die NEAT siehe: Volksabstimmung vom 27. September 1992, Erläuterungen des Bundesrates, S. 3ff., (14/12/10).
• ⁴  Die folgenden Ausführungen beziehen sich auf: K. BUND, Ausgetrickst und abgekanzelt: Wie Politiker aktiv verhinderten, dass die Bürger beim neuen Stuttgarter Bahnhof mitbestimmen, Die ZEIT Nr. 39 vom 23. September 2010, S. 25. (Siehe auch http://www.zeit.de/2010/39/Bahnprojekt-Stuttgart-21?page=all& print=true (14/12/10).
• ⁵  Siehe hierzu: L. CASPARI, Alles auf Anfang in Stuttgart, ZEIT Online vom 1. Dezember 2010 (14/12/10).
• ⁶  Siehe hierzu: Die Zeit der Basta-Entscheidungen ist vorbei, stern.de vom 17. Oktober 2010 (14/12/10).
• ⁷  Siehe hierzu: Mappus gibt Kommunikationsfehler zu, focus.online vom 6. Oktober 2010 (14/12/10).

©KOF ETH Zürich, 24. Dez. 2010