Im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/09 haben die meisten europäischen Länder ihre Schuldenstände massiv erhöht – zusätzlich zu den bereits hohen Verpflichtungen vor der Krise. Die Staatsverschuldung gemessen am Bruttoinlandsprodukt liegt in den meisten EU-Ländern momentan weit über dem Maastricht-Kriterium von 60 Prozent. In einigen Ländern (z.B. Spanien oder Irland) verdoppelte oder verdreifachte sich gar der Schuldenstand zwischen 2007 und 2009. Dies ist vor allem auf steigende Budgetdefizite, die schwache Wirtschaftsleistung sowie die gewaltigen Stimulus- und Rettungspakete der Regierungen zurückzuführen. Es stellt sich die Frage: Wie kann dieser horrende Schuldenberg erfolgreich abgebaut werden?

In einem kürzlich erschienenen EZB Arbeitspapier^[ 1 ] untersuchen wir Erfahrungen mit Schuldenreduktion in Europa sowie die Faktoren, die in der Vergangenheit zu einem erfolgreichen Abbau der Staatsschulden beigetragen haben und die deshalb wegweisend für den künftigen Schuldenabbau sind.^[ 2 ] Als ein wesentliches Resultat zeigen wir, dass angemessene Politik (insbesondere auf der Ausgabenseite) Schuldenstände erfolgreich und nachhaltig reduzieren kann. Die durchschnittliche Schuldenreduktion der von uns betrachteten erfolgreichen Konsolidierungen in europäischen Ländern beträgt 37 Prozentpunkte des BIP.

Warum müssen hohe Staatsschulden abgebaut werden?

Ein wesentliches Problem der zunehmenden Staatsverschuldung resultiert aus der Nicht-Tragfähigkeit der Schulden. Mit steigenden Staatsschulden steigt auch die Zinslast und schränkt die Handlungsfähigkeit der Regierung stark ein. Kommt es zusätzlich dazu, dass die hohen Staatsschulden die Finanzmarktakteure an der Kreditwürdigkeit der Länder zweifeln lassen, werden die Kreditgeber höhere Risikoprämien verlangen, die die Tragfähigkeit der Schulden zusätzlich gefährden. Wie in den letzten Monaten gesehen, kann es im Extremfall sogar zu einer massiven Verknappung des Kreditangebots für bestimmte Schuldner kommen.

Abgesehen vom Problem der Nicht-Tragfähigkeit der Schulden, hat eine hohe Staatsverschuldung negative Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum. Ein Transmissionsmechanismus, der in diesem Zusammenhang oft zitiert wird, bezieht sich auf den Verdrängungseffekt der privaten Investoren. Zum einen führt die zunehmende staatliche Kreditaufnahme auf den Finanzmärkten zu einem realen Zinsanstieg, der einen Rückgang der privaten Investitionsausgaben bewirkt. Zum anderen sinken die privaten Investitionsausgaben aufgrund der erwarteten staatlichen Konsolidierungsbemühungen. Allein schon die Erwartung von höheren Steuern und niedrigeren Staatsausgaben bewirkt eine Verschlechterung der Kapitalverwertungsmöglichkeiten, so dass es zu einem erwartungsbedingten Verdrängungseffekt kommt, welches das Wirtschaftswachstum negativ beeinflusst. Dieser Effekt wirkt auch auf Investitionen in das so dringend benötigte Humankapital.

Die eingeschränkte Handlungsfähigkeit des Staates unterminiert darüber hinaus weitere Wachstumskräfte. So kann ein von seinem Schuldenstand geknebelter Staat nichts zu einer möglicherweise gewünschten Stabilisierung des Konjunkturverlaufs beitragen. Und ebenso hängt die Glaubwürdigkeit staatlicher Garantien für den privaten Sektor, und insbesondere für den Finanzsektor, unmittelbar von der Solvenz der Regierung ab.^[ 3 ]

Wie können Staatsschulden nachhaltig abgebaut werden?

Den Regierungen in den Industrieländern stehen nur wenige Optionen zur Verfügung, wie sie die Staatsschulden nachhaltig reduzieren können. Einerseits können sie ihre Fiskalpolitik anpassen, indem sie primäre Haushaltsüberschüsse erzielen, die groß genug sind, um die Schulden zu minimieren. Andererseits können sie durch eine angemessene Wirtschaftspolitik Rahmenbedingung schaffen, die das Wirtschaftswachstum im Inland fördern.

Nebenbei bemerkt, eine Strategie, die  (reale) Schuldenlast durch Inflation zu reduzieren, hat keine Aussicht auf Erfolg. Die „positiven“ Auswirkungen der Inflation auf den Schuldenstand sind nur von kurzfristiger Dauer, da sie aus dem Überraschungseffekt im Preisanstieg ausgehen. Sobald die Wirtschaftsakteure ihre Inflationserwartungen angepasst haben, wird sich das in erwarteten Zinsen widerspiegeln und die Staatsfinanzen zusätzlich belasten. Außerdem drohen solche Maßnahmen, die Inflationserwartungen zu entkoppeln und somit makroökonomische Ungleichgewichte zu fördern. Aus institutioneller Sicht, besteht zudem die Gefahr, dass die Unabhängigkeit der Zentralbank in Frage gestellt wird und sie ihre Glaubwürdigkeit verliert.

Wie wurden hohe Staatsschulden in der Vergangenheit erfolgreich abgebaut?

Basierend auf einer empirischen Analyse, untersuchen wir die Faktoren, die die Wahrscheinlichkeit einer erfolgreichen Reduktion der Staatsverschuldung erhöhen:

Im ersten Schritt identifizieren wir die Episoden im Zeitraum 1985-2009, in denen die Staatsverschuldungsquote in den einzelnen Ländern der EU-15 reduziert wurde. Im zweiten Schritt identifizieren wir innerhalb dieser Episoden erfolgreiche Schuldenreduktionen. Eine Schuldenreduktion gilt nach unserer Definition dann als erfolgreich, wenn die staatliche Verschuldungsquote in fünf aufeinanderfolgenden Jahren um insgesamt mehr als 10 Prozentpunkte gesunken ist. Auf diese Weise identifizieren wir 191 Episoden, in denen die jährliche Veränderung der staatlichen Verschuldungsquote negativ war und 59 Episoden, die in diesem Sinne eine erfolgreiche Schuldenreduktion darstellen. In den meisten Fällen fanden erfolgreiche Schuldenreduktionen über einen relativ langen Zeithorizont statt. In Belgien und Dänemark dauerte sie z.B. 14 Jahre.

Tabelle 1: Erfolgreiche Schuldenreduktionen im Zeitraum 1985-2009

Im dritten Schritt untersuchen wir, welche Faktoren die Wahrscheinlichkeit einer erfolgreichen Schuldenreduktion erhöhen. Die Regressionsergebnisse weisen darauf hin, dass vor allem die Art der fiskalpolitischen Anpassung eine gewichtige Rolle spielt, ob die Schuldenreduktion erfolgreich war oder nicht. Erfolgreiche Schuldenreduktionen sind vor allem durch dauerhafte und einschneidende Fiskalkonsolidierung getrieben, die vornehmlich über die Ausgabenseite erfolgt. Vor allem Kürzungen in den Sozialleistungen sowie in den Gehältern des öffentlichen Sektors erhöhen signifikant die Wahrscheinlichkeit einer erfolgreichen Schuldenreduktion. Einnahmen-basierte Fiskalkonsolidierung erwiesen sich in der Vergangenheit hingegen als wenig erfolgversprechend.

Ein robustes reales Wirtschaftswachstum erhöht die Wahrscheinlichkeit einer erfolgreichen Schuldenreduktion. In der Literatur wird oftmals darauf hingewiesen, dass in Zeiten von signifikanten fiskalischen Ungleichgewichten vor allem Kürzungen in den Staatsausgaben sich positiv auf das Wirtschaftswachstum auswirken. Die Ursache dafür sind die positiven Vertrauenseffekte, die Haushalte und Unternehmen zu stärkerer wirtschaftlicher Aktivität anregen, wenn die Unsicherheit aus unsoliden Staatsfinanzen reduziert wird. Diese Effekte dürften im aktuellen wirtschaftlichen Umfeld besonders stark sein. Somit lassen die positiven Auswirkungen der Ausgabenkürzungen auf das Wirtschaftswachstum die Schuldenquote über den Wirtschaftswachstumskanal zusätzlich sinken.

Des Weiteren erhöht eine steigende Zinslast die Wahrscheinlichkeit einer erfolgreichen Schuldenreduktion. Dieses Ergebnis könnte ein Indiz dafür sein, dass Regierungen bei hohen Zinszahlungen eher bereit sind, glaubwürdige Pläne für eine dauerhafte und einschlägige Fiskalkonsolidierung durchzusetzen.

Wie sollten Regierungen heute den Schuldenabbau angehen?

Unsere Untersuchung hält mehrere Handlungsempfehlungen für den Schuldenabbau bereit. Zum einen erscheint eine einschneidende Fiskalkonsolidierung, die sich vor allem auf die Ausgabenseite stützt, für den Schuldenabbau besser geeignet, als Steuererhöhungen und zaghafte Anpassungen. Als Beispiel für eine solche einschneidende Anpassung könnte das derzeitige Sparprogramm in Großbritannien gelten. Außerdem sollten Regierungen einen eventuellen Wirtschaftsaufschwung für die Haushaltskonsoliderung nutzen. Hier ergibt sich eine positive Rückkopplung mit der Art der fiskalischen Anpassung, denn Kürzungen der Staatsausgaben haben sich in der Vergangenheit als wachstumsfördernd erwiesen. Die aktuelle Haushaltslage in den europäischen Ländern macht eine umfangreiche und nachhaltige Konsolidierung unumgänglich. Geeignete Politikansätze sollten dafür sorgen, dass die Konsolidierung das Wachstum nachhaltig stärkt und damit die Gesundung der Staatsfinanzen weiter voranbringt.

Der Artikel ist ebenfalls auf unserem Partnerportal Vox^{[ a ]} erschienen.

Literatur

Alesina, A. und R. Perotti (1995): “Fiscal Expansion and Adjustment in the OECD countries”, Economic Policy, Vol. 21, pp. 201-247.

European Central Bank (2009): “Experience with Government Debt Reduction in the Euro Area Countries”, Monthly Bulletin Box (September), 86-89.

Giudice, G., A. Turrini und J. in’t Veld (2007): “Non-Keynesian Fiscal Adjustments? A Close Look at Expansionary Fiscal Consolidations in the EU”, Open Economies Review, Vol. 18 (5), pp. 613-630.

Nickel, C., P. Rother und L. Zimmermann (2010): “Major Public Debt Reductions: Lessons from the Past, Lessons for the Future”, ECB Working Paper Series, 1241.

Rother, P., L. Schuknecht und J. Stark (2010): “The benefits of fiscal consolidation in uncharted waters”, ECB Occasional Paper No. 121.

• ¹  Nickel, C., P. Rother und L. Zimmermann (2010): “Major Public Debt Reductions: Lessons from the Past, Lessons for the Future”, ECB Working Paper Series, 1241.
• ²  Die hier vertretenen Auffassungen sind die der Autoren. Sie geben nicht zwingend die Ansichten der Europäischen Zentralbank wieder.
• ³  Rother, P., L. Schuknecht und J. Stark (2010) zeigen, inwieweit das aktuelle wirtschaftliche Umfeld und das fundamentale Risiko von Vertrauensverlust in die Handlungsfähigkeit von Regierungen auf globaler Ebene zusätzliche Konsolidierungsmaßnahmen unabdingbar macht.

©KOF ETH Zürich, 10. Nov. 2010