Einer der Gründe zur Förderung der erneuerbaren Energien in Deutschland ist eine industriepolitische Zielsetzung: Das Kalkül besteht darin, mit Anschubsubventionen eine Industrie zu etablieren, die später Erträge erwirtschaften wird, welche die anfänglichen Subventionen deutlich überkompensieren. Insbesondere die Photovoltaik, die mit Abstand teuerste Form der momentan genutzten erneuerbaren Stromerzeugung, wird mit dieser Begründung gefördert. Eine solche Politik kann volkswirtschaftlich sinnvoll sein, wenn sich die geförderte Technologie am Markt langfristig durchsetzt und im Hinblick auf Kosten und Technik wettbewerbsfähig wird. Grundsätzlich ist eine Abschätzung der zukünftigen Entwicklung einer Technologie mit so vielen Unsicherheiten behaftet, dass Aussagen nur vage sein können, der Begriff „Zukunftstechnologie“ also generell problematisch ist.

Um einer noch nicht wettbewerbsfähigen Industrie zum Durchbruch zu verhelfen, bestehen grundsätzlich zwei Ansätze: Erstens können Investitionen in Forschung und Entwicklung (F&E) direkt gefördert werden, zweitens kann die Nachfrage nach den Produkten subventioniert werden. Die Bundesregierung hat sich mit dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) für die zweite Alternative entscheiden und legt die Kosten der Förderung auf alle Verbraucher um. Die Überlegung war, einen Markt für erneuerbare Energieerzeugung zu schaffen und so einerseits über Massenherstellung und Erfahrungswerte die Produktionskosten zu senken und andererseits den Unternehmen Anreize für eigene F&E-Investitionen zu geben, um im Rahmen von Pioniervorteilen die Technologieführerschaft zu erringen.

Gescheiterte Strategie

Betrachtet man die Photovoltaik, so stellt sich die Frage, ob diese Überlegung bisher aufgegangen ist. Es fällt auf, dass die Aufwendungen F&E der Photovoltaikbranche in Relation zu anderen Branchen, insbesondere zu Hochtechnologiebranchen, sehr gering sind. Im Jahr 2008 hat die Branche inklusive Zulieferer nach Angaben des Bundesverbandes Solarwirtschaft bei einem Umsatz von 9,5 Mrd. Euro nur 163 Mio. Euro für F&E ausgegeben. Das ergibt einen Anteil von 1,7 %. Im Zeitverlauf sind die Ausgaben pro Umsatzrelation konstant gesunken, nachdem sie mit knapp 3,3 % im Jahr 2001 ihren Höchstwert erreicht hatten.

Diese niedrigen Werte sind überraschend, wenn man mit einbezieht, dass die erneuerbaren Energien als Hochtechnologiebranche angesehen werden und sich die Förderung durch zukünftige Marktchancen begründet. Die OECD klassifiziert Technologie entsprechend ihrer F&E-Intensität (F&E-Ausgaben pro Umsatz) und definiert hochwertige Technologie mit einem Wert von über 5 %) mittlere Technologie mit 1 bis 5 % und Niedrigtechnologie mit unter 1 %. Entsprechend dieser Definition ist Photovoltaik in Deutschland „medium low-tech“ und gemäß dem Trend bald Niedrigtechnologie. Im Vergleich zu andere Hochtechnologiebranchen, aber auch zu bereits etablierten Branchen ist das erschreckend wenig. Die Biotechnologiebranche investiert gegenwärtig ca. 48 % und die Nanotechnologiebranche ca. 28 % des Umsatzes. Selbst etablierte Branchen wie Maschinenbau (ca. 3 %), Elektro (ca. 6 %), Chemie (ca. 6,5 %) und Automobil (ca. 6,5 %) investieren mehr in Forschung und Entwicklung.

Der geringe Anteil der Forschungsausgaben wird teilweise durch die hohe Produktionsmenge erklärt, die wiederum durch die subventionierte Nachfrage ausgelöst wurde und so die Relation verzerrt. Allerdings lässt sich einwenden, dass hohe Produktionsvolumina und sich daraus ergebene Einnahmen den Unternehmen Finanzierungssicherheiten für F&E-Investitionen bieten. Insofern lässt sich schlussfolgern, dass die gegenwärtige Förderung nicht anreizkompatibel ist, da die subventionierte Nachfrage nicht zu F&E-Investitionen führt, sondern zu Investitionen in Produktionskapazitäten.

Investitionen in Produktion deutlich höher

Das Missverhältnis zwischen Produktion und F&E kann an einer weiteren Kennzahl deutlich gemacht werden: Im Jahr 2008 investierte die Branche samt Zulieferer ca. 2,4 Mrd. Euro in den Auf- und Ausbau der Produktion. Bei ca. 11,9 Mrd. Euro Umsatz entspricht dies einem Anteil von 20,6 %. Es wurde also 15 Mal so viel in die Produktion investiert wie in F&E. Eine andere Kennzahl offenbart weitere interessante Aspekte: Nach Angaben des BDEW betrugen im Jahr 2008 die EEG-Kosten für Photovoltaik rund 2,2 Mrd. Euro. Vergleicht man diese Kosten mit den Aufwendungen für F&E, so sind lediglich 7,4 % der Ausgaben der Verbraucher für F&E aufgebracht worden.

Interessant ist weiterhin, dass sich die angegebene Beschäftigung von 53.300 Arbeitsplätzen im Jahr 2008 in 51 % Industrie und Zulieferer, 41 % Handwerk und 8 % Großhandel aufteilt. Es muss also beachtet werden, dass die Hälfte der Beschäftigung in Branchen anfällt, die eher nicht als Hochtechnologie bezeichnet werden können, auch wenn das Handwerk in Deutschland zweifellos hochinnovativ ist. Es lässt sich argumentieren, dass die Auswirkung der Förderung auf andere Branchen positiv ist. Dagegen kann jedoch ins Feld geführt werden, dass der Zweck der Hochtechnologieförderung nicht darin besteht, Branchen wie Handel und Handwerk zu fördern. Denn eine solche Förderung könnte sicherlich billiger sein. Allein im Jahr 2008 verteilen sich die Ausgaben, die der Verbraucher für die Förderung der Photovoltaik bezahlt hat, auf 41.630 Euro pro Beschäftigen in der Photovoltaikbranche inklusive Handel und Handwerk.

Insgesamt lassen die niedrigen Forschungsausgaben einerseits darauf schließen, dass sich die bisherigen Kostensenkungen lediglich aus Lernkurven- und Skaleneffekten ergeben, die ohne große Investitionen zu realisieren sind. Dies wird durch die Beobachtung bestätigt, dass die Branche bisher eher durch Prozessinnovationen charakterisiert ist und weniger durch grundlegende Produktinnovationen. So basiert die aktuelle Produktion weitgehend auf der ursprünglichen kristallinen Technologie, deren Wirkungsgrade weiterhin sehr gering sind. Andererseits kann vermutet werden, dass die Unternehmen keine hohen Erträge aus Forschungs- und Entwicklungstätigkeit erwarten. Dies überrascht für eine Technologiebranche, die zukünftig von erheblicher Bedeutung sein soll.

Zwei Ergebnisse

Dies führt zu zwei Schlussfolgerungen: Entweder handelt es sich bei der Photovoltaik um die „falsche“ Technologie, Photovoltaik ist also keine „Zukunftstechnologie“ oder das unternehmerische Umfeld verhindert Anreize, in F&E zu investieren. Für die Förderung bedeutet dies, dass sie entweder unbegründet oder fehlerhaft umgesetzt ist. In jedem Fall lässt sich festhalten, dass die Photovoltaik zum jetzigen Zeitpunkt weder ökonomisch noch technisch wettbewerbsfähig ist. Es bedarf hohen Forschungsanstrengungen, um mit den fossilen Technologien in Konkurrenz treten zu können. Die viel zu geringen Ausgaben für Forschung und Entwicklung bei gleichzeitiger Konzentration auf die gegenwärtige Produktion wird der deutsche Photovoltaikbranche weder die weltweite Technologieführerschaft bringen noch zukünftige Erträge sichern, welche die bisherigen Subventionen überwiegen.

Bereits heute lassen sich vielmehr Trends feststellen, die eine Konsolidierung der weltweiten Photovoltaikbranche nahelegen. So verlagert sich die Produktion zunehmend in Niedriglohnregionen wie Asien. Insbesondere China hat einen Fokus auf erneuerbare Energien gelegt und fördert die Branche stark. Details der chinesischen Förderung sind nicht veröffentlicht worden, jedoch kann davon ausgegangen werden, dass die Förderungsprogramme diejenigen aller anderen Länder übertrifft. Für die deutsche Photovoltaikbranche bedeutet dies, dass zukünftig nicht mit Massenproduktion und durchschnittlicher Qualität, sondern nur mit innovativen Produkten dauerhaft gesicherte Wettbewerbspositionen zu erreichen sind. Daher bedarf die Förderungspolitik einiger Änderungen.

Zu kritisieren ist insbesondere die Forschungspolitik der aktuellen und bisherigen Bundesregierungen. Zwar werden die erneuerbaren Energien seit den 1970er Jahren infolge der ersten Ölkrise gefördert. Jedoch ist dieser Förderung seit dieser Zeit konstant auf niedrigem Niveau. Die gesamte Förderung der Energieforschung ist vielmehr seit den 1980er Jahren stark gesunken. Erst in der jüngsten Vergangenheit hat die Bundesregierung ihre Förderung aufgestockt, jedoch ist sie immer noch viel zu gering.

Hier zeigt sich daher auch die bedeutende politökonomische Komponente der Förderung der erneuerbaren Energien: Zwar mag es aus ökonomischer Sicht effizienter sein, eine Industrie über direkte F&E-Investitionen zu fördern, diese Ausgaben schlagen sich jedoch direkt im Haushalt nieder und müssten gegenüber den Steuerzahlern gerechtfertigt werden. Eine Umlage auf die Stromkunden taucht jedoch nicht im Haushalt auf und fällt als Einzelbetrag beim Verbraucher weniger auf, auch wenn diese sich zu hohen Gesamtbeträgen summiert.

Zusätzlich besteht eine weitere Gefahr für die Stromkunden: Auch wenn die Förderung letztlich nicht erfolgreich sein sollte und die Industrie sich entweder nicht auf dem Weltmarkt etabliert oder Photovoltaik sich als „falsche“ Technologie herausstellen sollte, kann sich die Photovoltaik zur dauerhaften Subventionswirtschaft etablieren. Angesichts der wirtschaftlichen Bedeutung und der stetig wachsenden Beschäftigung baut sich politische Verhandlungsmacht auf. Daher könnte für die Industrie ein Anreiz bestehen, sich eher um die Verteidigung der Subventionen zu bemühen als um die Sicherstellung ihrer weltweiten Wettbewerbsfähigkeit.

Schließlich ist auch die soziale Komponente erwähnenswert, denn die Förderung der Photovoltaik bewirkt eine Umverteilung von unten nach oben: Die Profiteure sind im Wesentlichen Anteilseigener von Fonds und Häusern, also überwiegend Vertreter höherer Einkommen, während die Umlage von jedem Stromkunden zu zahlen ist, also auch von Hartz-IV-Empfängern.

Fazit

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die industriepolitische Zielvorgabe des EEG hinsichtlich der Photovoltaik bisher nicht aufgegangen ist. Bei rasant steigenden Kosten der Förderung verringern sich die anteiligen Ausgaben für F&E. Die Förderung führt also zu Fehlanreizen und keineswegs zur erhofften Wettbewerbsfähigkeit und internationalen Technologieführerschaft deutscher Unternehmen, womit die massive Förderung ihre Rechtfertigung verloren hat. Stattdessen gefährden die hohen Belastungen der Verbraucher durch die erneuerbaren Energien, insbesondere die Photovoltaik, die Akzeptanz der gesamten Branche. Die Bundesregierung sollte ihre Förderpolitik daher schnellstens überdenken.

©KOF ETH Zürich, 22. Nov. 2010