Aus Sicht der neuen politischen Ökonomie ist es gerade in repräsentativen Demokratien nicht erstaunlich, dass eine ökologisch orientierte Wirtschaftspolitik oder eine ökosoziale Marktwirtschaft mit dem Einsatz von anreizorientierten Lenkungsinstrumenten wenig Erfolgschancen hat. Zwar wird gerade in den letzten 10 Jahren beobachtet, dass zwar in einigen Bereichen handelbare Zertifikate (auf EU-Niveau) für Emissionen eingeführt wurden, aber im ökologisch wirtschaftspolitischen Alltag immer noch Command & Control oder Gebote / Verbote und andere dirigistischen Maßnahmen dominieren, wobei doch die ökonomische Theorie ganz eindeutig zeigt, dass aneizorientierte Instrumente gerade im Bereich der Umweltpolitik einen hohen Effizienz- und Wirkungsgrad haben. Die Erklärung dieses Vollzugsdefizits erfolgt im Rahmen einer politisch ökonomischen (Public Choice) Analyse, in der das Verhalten von Wählern, Politikern, Verbänden sowie der ausführenden Verwaltung kurz analysiert werden.^[ 1 ]

Ambivalente Wähler

Dass das Thema Umwelt  in der öffentlichen Meinung (d.h.. bei den Steuerzahlern (Wählern)) in den vergangenen drei Jahrzehnten einen immer größeren Stellenwert eingenommen hat, ist unstrittig. Eindeutiges Zeichen dafür ist beispielsweise die Bedeutung die der Nutzung erneuerbarere Energiequellen zugeordnet wird. So hat sich in Deutschland seit Beginn der 80iger Jahre des vergangenen Jahrhunderts die öffentliche Meinung deutlich verändert. Während 1984 nur 17% der Deutschen der Nutzung von Windenergie Bedeutung beimaßen, waren es 2003 schon 42%. Auf europäischer Ebene zeigen aktuelle Umfragen der Europäischen Kommission, dass 50% der EU-Bürger den Klimawandel als ernst zu nehmendes Problem ansehen (siehe Tabelle 1). In einer weiteren Studie der Europäischen Kommission wurde 2009 festgestellt, dass 97% der EU-Bürger Umweltschutz für sehr wichtig erachten. Doch – wie so häufig – auf die Frage nach den momentan wichtigsten Themen im Leben der Bürger nehmen Arbeitslosigkeit und die Wirtschaftslage die Spitzenränge ein (siehe Tabelle 2). Umwelt und Klima landen noch nicht einmal unter den Top 10.

Offensichtlich konkurriert die Verbesserung der Umwelt mit anderen wirtschaftspolitischen Zielen, die in viel geringerem Maße den Charakter eines öffentlichen Gutes haben. Ist diese Wahl ist aus Sicht der Wähler verständlich, und liegt dafür der Grund auch in der schleppend vorankommende Einführung effektiver nationaler umweltpolitischer Instrumente und in der zahnlosen internationale Klimapolitik? Sind die Bürger der EU grundsätzlich bereit mit ihrer Stimme Umwelt- und Klimapolitik zu wählen und was beeinflusst sie in ihren (Wahl-) Entscheidungen? Diesen Fragen gehen Wissenschafter unterschiedlicher Disziplinen seit Jahren nach, ihre Ergebnisse bringen ein interessantes, wenn auch teilweise ernüchterndes Bild zu Tage. Auf der einen Seite zeigt beispielsweise die noch junge Disziplin der Glücksforschung (Frey und Stutzer, 2008), die ökonomische und psychologische Ansätze verbindet, dass negative Umweltereignisse das Wohlbefinden der Bürger signifikant negativ beeinflussen.

Gezeigt wurde auch, dass die Zufriedenheit von Bürgern mit ihrem politischen System umso höher ist, je höher die Umweltqualität in ihrem Land ausgeprägt ist und je stärker der Fokus auf Umweltpolitik gelegt wird. Aber auch hier tritt wieder eine ambivalente Haltung hervor: steigen die Ausgaben für umweltpolitische Maßnahmen, sinkt die Zufriedenheit der Bürger. Auf der Suche nach Erklärungen wird immer wieder ein andauernder Informationsmangel seitens der Bürger verwiesen. Diesen zu überwinden ist schwierig und sowohl aus individueller als auch aus gesamtökonomischer Sicht teuer. Besondere Dringlichkeit erhält diese Frage in Bezug auf den Klimawandel, dessen Verständnis umfassende Bildung voraussetzt. Das Erlangen von komplexen Umweltinformationen ist mit hohen Kosten verbunden. Wenn Informationen fehlen, dann kann Umwelt- und Klimapolitik nur erfolgreich sein, wenn die Wähler Vertrauen in ihre eigene Regierung haben. Dass genau dieses Vertrauen in Fragen der Umwelt- und Klimapolitik bereits angeschlagen ist, zeigen Studien für Irland, Frankreich, Dänemark und Großbritannien. Der Grund für das fehlende Vertrauen? Die Frage, ob – und das ist ein beliebtes Umweltinstrument – das Erhöhen von Umweltsteuern den Umwelt- / Klimaschutzzielen oder doch nur dem Stopfen von Budgetlöchern dient, d.h. der Ertragseffekt dominiert und leider ist letzteres der Normalfall. Insgesamt ist festzustellen, dass die Mehrheit der Wähler eindeutig ein kurzfristig eigennütziges Kalkül hat und somit jene Parteien bevorzugen, die ihre eigenen Privatinteressen (Einkommen, sichere Arbeitsplätze) in den wirtschaftspolitischen Vordergrund stellen.

Tabelle 1: Ergebnisse der Eurobarometer Umfrage, Jänner / Februar 2009

Tabelle 2: Ergebnisse der Eurobarometer Umfrage, Oktober / November 2009

Kalkulierende Politiker

In repräsentativen Demokratien müssen sich die Politiker in regelmäßigen Zeitabständen zur Wiederwahl stellen. Ist eine ökologisch orientierte Wirtschaftspolitik ihrer Wiederwahl dienlich? Gegen diese Hypothese spricht, dass eine ökologische Wirtschaftspolitik, die sich naturgemäß an langfristigen Zielen zu orientieren versucht, sehr leicht in Widerspruch zu Präferenzen wiederwahlorientierter Politiker gerät, die gerade jene wirtschaftspolitischen Maßnahmen (Steuersenkungen, Transfers an bestimmte Wählergruppen) bevorzugen, die zumindest für eine Mehrheit ihrer Wähler einen deutlich spürbaren Nutzen jetzt (im Wahljahr) haben, und, wenn es der Politiker geschickt anstellt, werden die dadurch entstehenden Kosten erst viel später wirksam werden.

Bei einer ökologisch orientierten Umweltpolitik ist es aber genau umgekehrt. Die meisten ökologisch orientierten Maßnahmen, insbesondere bei lenkungsorientierten Instrumenten verursachen sofort zusätzliche Kosten (Umweltsteuern, Kauf von Umweltzertifikaten), die auch nicht gleichmäßig auf alle Steuerzahler / Wähler / Produzenten verteilt sind, sondern meistens nur von einem Teil getragen werden. Der Nutzen hingegen fällt erst in der fernen Zukunft an und darüber hinaus profitieren dann alle davon unabhängig ob sie hierfür etwas gezahlt haben oder nicht. Genau dieser Umstand führt dazu, dass zumindest Politiker, die unter Wiederwahlzwang stehen, kaum eine langfristig orientierte strategische Wirtschaftspolitik einschlagen werden. Haben sie Wahlen gewonnen, können sie in dieser Hinsicht erste Versuche unternehmen. Dann ist aber nicht erstaunlich, dass in Hinblick auf die einzusetzenden Instrumente Politiker sehr häufig einen ineffizienten Einsatz von Instrumenten aus folgenden Gründen bevorzugen: Die unter Wiederwahlaspekten sehr bedeutenden Kriterien sofortiger Nutzenzurechnung und erst später sichtbar werdende Kosten sind gerade bei ordnungsrechtlichen Vorgaben oder Command & Control Maßnahmen für die staatliche Beseitigung von Umweltschäden viel eher erfüllt.

Der Politiker hat für Umweltverbesserungen etwas getan, er kann Erfolge vorweisen und die Kosten dieser Instrumente werden erst viel später sichtbar, insbesondere im Vergleich zu den Umweltsteuern oder Umweltzertifikaten. Die geringe Attraktivität einer ökologisch orientierten (oder nachhaltigen) Wirtschaftspolitik im Parteienwettbewerb um Wählerstimmen wird somit dazu führen, dass sie zumindest im Wahljahr sie keine hohe politische Priorität genießt. Wenn Wahlen gewonnen sind, können erste Schritte zur Ökologisierung der Wirtschaft unternommen werden. Sie werden aber meistens auf den entschiedenen Widerstand von Interessensgruppen stoßen.

Kampf der Interessengruppen

Gerade im Bereich ökologisch orientierter Wirtschaftspolitik haben gut organisierte als auch informierte Interessensgruppen eine große Bedeutung für ihre Durchsetzbarkeit. Dies ergibt sich aus dem Umstand, dass sie bei vielen ökologischen Gesetzesvorhaben im parlamentarischen Prozess eingebunden sind und gerade die staatliche Verwaltung auf die Zusammenarbeit und auf die Sachinformationen der Interessensgruppen häufig angewiesen sind. Aus Sicht der neuen politischen Ökonomie ziehen die traditionellen Gruppen (Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände) umweltpolitische Maßnahmen in Form von Auflagen oder Command & Control den anreizorientierten umweltökonomischen Instrumenten vor, soweit sich umweltpolitische Maßnahmen nicht gänzlich verhindern lassen. Ein wesentlicher Grund für die Bevorzugung dieser Instrumente besteht darin, dass bei umweltpolitischen Auflagen (bei Command & Control oder Geboten und Verboten) nur die Verschmutzung vermieden werden müsste, die bestimmte Grenzwerte übersteigen, und die übrigen, deren Umfang nicht die Grenzwerte erreichen, bleiben kostenlos.

Zusätzlich ergeben sich bei diesem Instrumentaleinsatz für die beteiligten Akteure häufig wirtschafts- und umweltpolitische Spielräume. So können betroffene Firmen bei speziellen technischen Auflagen Verhandlungen führen, um Ausnahmeregelungen durchzusetzen. In der Folge wird die bessere Information über Vermeidungstechnologien und deren Kosten als auch über den neuesten Stand der Technik dazu führen, dass Vereinbarungen im überwiegenden Interesse der beteiligten Gruppen getroffen werden. Natürlich gibt es heutzutage auch Interessensverbände, die ökologische Anliegen vertreten und auch durchzusetzen versuchen. Sie sind jedoch meistens von ihrer Mitgliederzahl sehr groß (z.B. Konsumentenschutzvereinigungen und Umweltschutzvereine) und die relativ hohen Kosten der Interessensorganisation werden von einer Umweltgruppe nur dann in Kauf genommen, wenn sie zumindest deutlich hinter der erwarteten Rendite zurückbleiben, die die Gruppenmitglieder durch die Aktivitäten ihrer Partei zu erzielen vermögen. Auch stehen diese Gruppen vor dem klassischen öffentlichen Gut-Problem: Erreichen sie die Durchsetzung umweltpolitischer Maßnahmen, profitiert zumindest die gesamte Bevölkerung des Landes, einer Region davon, gleichgültig, ob sie sich in der Umweltgruppe organisiert hat und viel Zeit und Kosten auf sich genommen hat. Bei den traditionellen Interessensgruppen ist es wiederum genau umgekehrt. Meistens sind diese kleiner als die der Initiatoren einer ökologischen Wirtschaftspolitik und darüber hinaus haben sie in vielen Fällen ausreichend finanzielle Mittel für eine unmittelbare effiziente Interessenartikulation. Ebenso sind sie häufig über die traditionellen Parteien in die Parlamentsarbeit eingebunden und können auch so großen Einfluss nehmen.

Die Verwaltung liebt Hebel

Politischer Einfluss von den traditionellen Interessensgruppen besteht jedoch nicht nur auf der legislativen und der politischen, sondern auch auf der Ebene der Exekutive, bzw. auf der des politisch administrativen Systems. Gerade die Umweltbehörden und Ministerialbürokratien haben ein vitales Interesse an umweltpolitischen Maßnahmen, hier wiederum Command & Control, weil diese arbeits- und ressourcenintensiv sind. Dadurch können Verwaltungen rasch wachsen und ihren Einfluss ausdehnen. Da üblicher Weise der Einfluss von Verwaltungen, so auch der von Umweltverwaltungen anhand der Größe ihres Budgets gemessen wird, werden sie alles daran setzen, verwaltungsintensive Umweltmaßnahmen durchzuführen. Aufgrund dieser Anreizstruktur zeigen sich im Vergleich zu den traditionellen Interessensgruppen deutliche Parallelen bezüglich des Instrumenteneinsatzes. Der hohe diskretionäre Regelungsbedarf bei Auflagen (Command & Control), angefangen von einer genauen Definition des vorgegebenen umweltpolitischen Ziels sowie die Berücksichtigung des Standes der Technik als auch die Sanktionsdrohung bzw. Festsetzung von Mindestanforderungen bis hin zu Kontrollbefugnissen tragen dazu bei, dass es einen Machtzuwachs für die Verwaltungen gibt. Die von den Mitarbeitern der Umweltbehörden angestrebten Spielräume werden bei Auflagen dann noch erhöht, wenn es zu Verhandlungen mit den betroffenen Interessensverbänden kommt.

Gänzlich anders fällt aus bürokratietheoretischer Perspektive die Einschätzung von Umweltabgaben und Zertifikaten seitens der Umweltbehörden aus. Während nämlich die Auflagen Command & Control sehr häufig nur unter hohen Personal- und Sachaufwand für die einzelnen zu regulierenden Bereichen festgelegt werden können, besteht bei der Steuer- oder Zertifikatslösung sehr viel weniger Bedarf an diskretionären Eingriffen. Entsprechend ergeben sich bei Umweltsteuern auch bedeutend weniger Verhandlungsspielräume als bei individuell festzusetzenden Auflagen (Ge- oder Verboten). Ebenso ist im Gegensatz zur Abgaben- und Auflagenlösung der Informations- und Verwaltungsaufwand, der einer Umweltbehörde bei Einführung von Verschmutzungszertifikaten erforderlich wäre, deutlich geringer, da keine Informationen über betriebliche Grenzvermeidungskosten bekannt sein müssten
Abschließende Bemerkungen

Aus diesen Ausführungen ist erkennbar, dass in repräsentativen Demokratien, in denen die politischen als auch die wirtschaftlichen Akteure nach dem Prinzip der Eigennutzmaximierung handeln, eine aus traditionell-ökonomischer Sicht effiziente ökologische Wirtschaftspolitik, die anreizorientierte Instrumente, Ökosteuern und / oder Zertifikate einsetzt, wenig Realisierungschancen hat. Es ist daher nicht erstaunlich, dass man ein beträchtliches Vollzugsdefizit beobachtet. Selbst bei Einführung der Zertifikatlösung in der EU, bei der alle 27 EU-Mitgliedsländer das Kyoto-Protokoll ratifiziert und den Zertifikathandel eingeführt haben, zeigt sich, dass nur 16 Länder die CO2-Emissionen reduziert haben und keines davon im großen Stil. Welche Vorschläge können nun ausgearbeitet werden, um dieses Vollzugdefizit zu überwinden?

1. In repräsentativen Demokratien hat der einzelne Wähler / Steuerzahler viel zu wenig Möglichkeiten, ökologisch orientierte wirtschaftspolitische Maßnahmen direkt und unmittelbar zu beeinflussen. Mit Hilfe der direkten Volksabstimmung und/oder dem Recht eine Initiative zu lancieren, könnten diese Schwierigkeiten überwunden werden. Dies hätte auch den Vorteil, dass für umweltpolitische Anliegen eine Mehrheit der Abstimmenden gefunden werden müsste.
2. In vielen Bereichen der lokalen Umweltpolitik könnte das Subsidiaritätsprinzip viel stärker zur Anwendung kommen, da in kleinen überschaubaren Einheiten die Kosten / Nutzen vieler Umweltprobleme viel besser lokalisiert und den Betroffenen zugerechnet werden können. Dieser Vorschlag nützt natürlich wenig für globalen Umweltprobleme, ist aber für nationale und lokale ein geeignetes Mittel.
3. Eine weitere Möglichkeit ist, dass die Information über ökologisch und nachhaltige Produktionsweise über eine ganz andere Etikettierung und Auszeichnung dem Konsumenten viel stärker bewusst gemacht wird. Wenn er genau weiß, wie umweltschädlich das zu kaufende Produkt ist, wird es vielleicht mittel- bis langfristig möglich sein, dass der Konsument eher Güter bevorzugt, die eine ökologische (bzw. nachhaltige) Produktionsweise aufweisen.

Literatur

(1) Andrea Kollmann und Friedrich Schneider (2010), Why does Environmental Policy in Representative Democracies tend to be inadequate? A Preliminary Public Choice Analysis, CESifo Working Paper Series, München, 2010.

(2) Bruno, S. Frey and Alois Stutzer (2008), Environmental Morale and Motivation, in Alan Lewis (Ed.), The Cambridge Handbook of Psychology and Economic Behaviour Cambridge (U.K.9: Cambridge University Press, pp. 406-428.

(3) Friedrich Schneider and Jürgen Volkert (1999), New Chance for Incentiveorientated Environmental Policies in Representative Democracies: A Public Choice Analysis, Ecological Economics 31/1, pp. 123-138.

(4) Friedrich Schneider and Hannelore Weck-Hannemann (2005), Why is Economic Theory Ignored in Environmental Policy Practice?, Applied Resource Environmental Economics, 31/2, pp. 257-275.

(5) Gebhard Kirchgässner und Friedrich Schneider (2003), On the Political Economy of Environmental Policy, Public Choice, 115/4, pp. 369-396.

• ¹  Dieser Beitrag ist am 17.11.2010 in der NZZ erschienen (Themen und Thesen, S. 31).

©KOF ETH Zürich, 20. Nov. 2010