Der Brüsseler EU-Gipfel und die Politische Ökonomie der Krisen im Euroraum

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Christian Fahrholz und Cezary Wójcik, 18. Nov. 2010
Der Brüsseler EU-Gipfel und die Politische Ökonomie der Krisen im Euroraum 2.57 5 14

„Dies ist nicht das Ende. Es ist nicht einmal der Anfang vom Ende. Aber vielleicht ist es das Ende des Anfangs.“ Winston Churchills Worte beziehen sich auf einen markanten Wendepunkt der europäischen Geschichte. Die Brüsseler Entscheidungen vom 28./29. Oktober 2010 stellen möglicherweise ebenso einen Wendepunkt in der noch jungen Geschichte des Euro dar. Charakteristisch für die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion (EWU) ist der gegenseitige Haftungsausschluss der Mitglieder für die Kosten öffentlicher Verschuldung. Der im Zuge der Krise Griechenlands erstmalig aufgespannte Euro-Schutzschirm soll nach Vorschlägen des Brüsseler EU-Gipfels in einen ständigen Krisenmechanismus überführt werden. Damit würde aus der anfänglichen Gemeinschaftswährung unter Haftungsausschluss eine Haftungsgemeinschaft werden.

Das Duo infernale: Merkel/Sarkozy

Dass das konstitutive Prinzip der Haftung für die Kosten nationaler Verschuldung – statt einer Haftungsgemeinschaft – elementar für die EWU ist, haben Ökonomen und politische Entscheidungsträger bereits im Vorfeld der Einführung des Euro gesehen. Aus diesem Grund trat neben den Haftungsausschluss nach Art. 125 AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union) der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) als (wenig wirksame) Ergänzung. Ziel dieses Vertrags ist es, die öffentliche Verschuldung einzugrenzen, um auf diese Weise die Gemeinschaftswährung abzusichern. Am Vorabend des Brüsseler EU-Gipfels erteilten jedoch der französische Staatspräsident Nicolas Sarkozy und die Bundeskanzlerin Angela Merkel jeglicher Verschärfung des SWP in Form einer Automatisierung von Sanktionsmechanismen eine Absage.

Gemäß den Entscheidungen des Europäischen Rats von Brüssel soll nun sogar geprüft werden, ob sich unter Rückgriff auf Art. 122 des AEUV das Prinzip des gegenseitigen Haftungsausschlusses vollends aushebeln ließe. Das Argument läuft darauf hinaus, dass öffentliche Finanzierungsprobleme letztlich als außergewöhnliche Ereignisse deklariert werden, die jenseits der Kontrolle eines betroffenen EWU-Mitglieds liegen und daher den finanziellen Beistand anderer Mitglieder erfordern. Der ständige Krisenmechanismus würde nicht nur einer Transferunion die Flur bereiten, sondern alle Mitglieder einladen, sich weiter exzessiv zu verschulden.

Rettungsaktion war unausweichlich

Der ständige Krisenmechanismus wäre die Fortsetzung des bisherigen Euro-Schutzschirms. Im Frühjahr führte die EU die erste Rettungsaktion (Bail Out) zugunsten Griechenlands durch und spannte anschließend diesen Rettungsschirm auf. Die allgemeine Einschätzung in den entsprechenden Debatten war und ist, dass i) die Rettungsaktion ein Fehler war, ii) der politische Positionsstreit im Vorfeld darüber irrational verlief und iii) diese Rettungsaktion zu weiteren verhaltensbedingten Wagnissen (Moral Hazard) führen wird. Im Gegensatz zu diesen Einschätzungen zeigen wir in unserer Studie auf, dass – unter Maßgabe der Gültigkeit des gegenwärtigen Regelwerks wirtschaftspolitischer Steuerung in Europa (Economic Governance) – i) die Rettungsaktion unausweichlich gewesen ist, ii) die langwierigen politischen Auseinandersetzungen im Vorfeld der Rettungsaktion leicht nachvollziehbar sind und iii) eine derartige Rettungsaktion nicht per se Fehlanreize setzt, die weitere Rettungsaktionen in der Zukunft nach sich ziehen.

Der Schwerpunkt unserer Argumentation liegt auf der Politischen Ökonomie der Krisen im Euroraum. In dieser Hinsicht entstehen systemische Krisen in der EWU nicht allein aufgrund irgendwelcher einzelstaatlicher Finanzierungsprobleme, sondern vor allem auch aufgrund von negativen externen Effekten. Die bloße Tatsache an sich, dass verschiedene Staaten durch eine einheitliche Währung verbunden sind, muss nicht zwangsläufig zu negativen Externalitäten führen. Wenn dies der Fall wäre, dann würden z.B. die Finanzierungsprobleme einer dollarisierten Ökonomie Ecuadors zu einer Bedrohung des gesamten Dollarraums führen – dies ist offensichtlich nicht der Fall (Balcerowicz, 2010). In der EWU ist es jedoch möglich, dass die Finanzierungsprobleme eines kleinen Landes wie Griechenland, welches mit nur etwa 2% zum BIP des Euroraums beiträgt, zur Auslösung einer systemischen Krise des gesamten Euroraums führen. Im Gegensatz dazu führt z.B. selbst die Zahlungsunfähigkeit eines großen Staates wie Kalifornien zu keinerlei merklichen ökonomischen Verwerfungen im Dollarraum.

Aus unserer Sicht bestehen die maßgeblichen Schwächen der wirtschaftspolitischen Steuerung in der EWU nicht nur in den bekannten Fehlanreizen zu exzessiver öffentlicher Verschuldung und fiskalpolitischem Trittbrettfahrer-Verhalten (de Haan et al., 2004). Für schwerwiegender halten wir das Problem, dass das konstitutive Haftungsprinzip bei öffentlicher Verschuldung nicht zum Tragen kommt. Sicherlich, anstelle der Haftung wäre auch eine Vertiefung der fiskalpolitischen Integration mit entsprechenden Eingriffen in die Souveränitätsrechte der Mitglieder denkbar. Aber es ist wohl naiv anzunehmen, dass sich eine derartige Entwicklung über Nacht forcieren ließe – und ob eine solche Währungsunion ein politisch hehres Ziel ist, ist eine ganz andere Frage.

Es braucht explizite Regeln

Um das Problem negativer Externalitäten in der EWU anzugehen, regen wir daher eine alternative Vorgehensweise an: Sollte eine Rettungsaktion unumgänglich sein, dann sollte ein derartiger Eingriff explizit und regelgebunden erfolgen. Dies würde zumindest eine Wiederholung des langwierigen Verhandlungsprozesses wie im Falle Griechenlands vermeiden, so dass tendenziell Risikoprämie und Volatilität im Euroraum sinken. Im Hinblick auf das konstitutive Prinzip der Haftung schlagen wir insbesondere die Einrichtung expliziter Regeln für den geordneten Austritt aus dem Euroraum vor. Dies würde eine entsprechend effektive Risikovorsorge der öffentlichen Hand in den EWU-Mitgliedsländern bewirken. Eine Präzisierung der Kosten und rechtlichen Anforderungen im Zuge eines EWU-Austritts würde zumindest drei weitere Vorteile bringen: i) auf der Ebene der Haushalte würde es den Wählern das Risiko bzw. die möglichen Kosten eines Verlust der EWU-Mitgliedschaft verdeutlichen und dementsprechend die Fähigkeit von Regierungen erhöhen, Konsolidierungsmaßnahmen durchsetzen zu können; ii) auf der Ebene der Regierungen würde sich die Verhandlungsposition einer kriselnden Ökonomie gegenüber den sonstigen Mitgliedern verschlechtern: ‘Bail Out Blackmail’-Praktiken (Mayer, 2010) – d.h. das bewusste Ausnutzen der negativen Externalitäten nationaler öffentlicher Verschuldung, um den finanziellen Beistand anderer Mitglieder zu erwirken – wären sehr unwahrscheinlich; iii) auf der Ebene der Finanzmärkte würde es zu einer merklichen Reduzierung der Unsicherheit und möglicher Ansteckungseffekte kommen, d.h. der Reichweite möglicher negativer Externalitäten.

Obwohl zusätzliche Untersuchungen hinsichtlich der Durchsetzung derartiger Austrittsregeln erforderlich sind, stellen diese im Gegensatz zur Vertiefung der wirtschaftspolitischen Integration wohl keinen Eingriff in nationale fiskalpolitische Autonomie- bzw. Souveränitätsrechte dar. Der Vorteil eines solchen Lösungsvorschlags bestünde darin, dass die bloße Existenz von Austrittsregeln paradoxerweise die Wahrscheinlichkeit eines Austritt vermutlich verringern statt erhöhen wird. Die liegt nicht zuletzt darin begründet, dass bei klar definierten Austrittsregeln der Aufbau exzessiver öffentlicher Schuldenstände durch die Finanzmärkte entsprechend verteuert bzw. vorab unterbunden wird. Je eher also Möglichkeiten eines geordneten Austritts gegeben sind, umso geringer ist das Potential für systemische Krisen, d.h. das Problem negativer Externalitäten in der EWU.

Übergang zu Haftungsgemeinschaft verschärft Fehlanreize

Die expliziten Regeln für Rettungsaktionen und geordnete Austrittsverfahren führen zur Durchsetzung des konstitutiven Prinzips der Haftung in der EWU. Diese stellt eine conditio sine qua non für den langfristigen Fortbestand des Euros als Gemeinschaftswährung dar. Der momentan noch geltende Haftungsausschluss stellt keinen Akt mangelnder europäischer Solidarität dar, sondern garantiert vielmehr allen Mitgliedern die ökonomischen Vorteile der europäischen Währungsunion. Allerdings hat es sich spätestens im Zuge der Krise Griechenlands erwiesen, dass das bestehende Regelwerk wirtschaftspolitischer Steuerung, insbesondere auch der SWP, nicht trägt. Im Hinblick auf den ständigen Krisenmechanismus gehen die aktuellen Reformüberlegungen zwar in Richtung der hier skizzierten expliziten und regelgebunden Rettungsaktionen. Die pauschale Absage an automatisierte Sanktionsmechanismen in diesem Zusammenhang erscheint uns jedoch aus politik-ökonomischer Sicht als sehr fragwürdig. Als äußerst bedenklich stimmt uns jedoch vor allem der Umgang mit dem gegenseitigen Haftungsausschluss als konstitutives Prinzip der EWU. Dass der Übergang zu einer Haftungsgemeinschaft in eine Transferunion unbekannten Ausmaßes mündet, ist in erster Linie ein politisches – und insbesondere in Deutschland – ein verfassungsrechtliches Problem. Aus ökonomischer Sicht würde dieser Übergang jedoch vor allem die bestehenden Fehlanreize zu öffentlicher Verschuldung verschärfen. Darüber hinaus würde gleichzeitig die Fähigkeit politischer Entscheidungsträger abnehmen, die bisherigen Konsolidierungspläne auf nationaler Ebene umsetzen zu können. Die effektive Durchsetzung des konstitutiven Prinzips der Haftung erscheint uns daher als essentieller Teil einer möglichen Lösung der Politischen Ökonomie der Krisen im Euroraum.

Fortbestand des Euro gefährdet?

Wie einmal eine konkrete Lösung für den Euroraum in der Praxis aussehen wird, ist heute noch nicht vollends absehbar. Letztlich wird es darum gehen, eine nachhaltige Lösung für einen bestimmten Zielkonflikt zu finden. Dieser Zielkonflikt besteht im Kern darin, dass auf der einen Seite eine Risikoumverteilung bei der Finanzierung von Verschuldung zwecks aufholender Entwicklung innerhalb der EWU politisch erwünscht ist. Auf der anderen Seite aber eben genau dadurch verhaltensbedingte Wagnisse hervorgerufen werden, die für negative Externalitäten und dementsprechende Krisen im Euroraum ursächlich sind. Würde eine entsprechende Lösung allerdings auf eine Aufgabe des Haftungsausschlusses in der EWU zugunsten einer Haftungsgemeinschaft hinauslaufen, dann wird sich wohl eine neue Frage stellen: Ist der jüngste Brüsseler EU-Gipfel gleichfalls ein markanter Wendepunkt der europäischen Geschichte, nämlich womöglich der Anfang vom Ende des Euro?

Literatur

Fahrholz, Christian und Cezary Wójcik. 2010. „The Bail-out! Positive Political Economics of Greek-type Crises in the EMU.“ CESifo Working Paper, No. 3178[ a ].

Balcerowicz, Leszek. 2010. „Sovereign Bankruptcy in the EU in the Comparative Perspective.“ Konferenzbeitrag für das XII. Travemünder Symposium zur ökonomischen Analyse des Rechts, Travemünde, 24.-26. März 2010.

de Haan, Jakob, Helge Berger und David-Jan Jansen. 2004. „Why has the Stability and Growth Pact Failed?“ International Finance, 7:2, 235-260.

Mayer, Thomas. 2010. „What more Do European Governments Need to Do to Save the Eurozone in the Medium Run?“ VoxEU.org, 17. Juni 2010. URL: http://www.voxeu.org/index.php?q=node/5173[ b ].

©KOF ETH Zürich, 18. Nov. 2010

 
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Schlagworte

Bail-out, Eurokrise, EWU, negativeExternalitäten, Schuldenkrise

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