Die „ideale Mehrwertsteuer“

Überlegungen zur Reform der Mehrwertsteuer in der Schweiz

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Christian Keuschnigg, 21. Juli 2010
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Die OECD-Staaten erzielen im Durchschnitt 17.9% ihres Steueraufkommens aus der Mehrwertsteuer (MWST), das sind etwa 7.4% des BIP. Oft ist das mehr als das Aufkommen der Einkommensteuer. In den nordischen Ländern beträgt der Normalsatz der MWST bereits 25%, in vielen anderen Ländern liegt er nahe bei 20%. In der Schweiz beträgt der Anteil der MWST-Einnahmen am BIP 3.7% (2007), in den europäischen OECD-Staaten sind es doppelt so viel. Der Normalsatz beträgt nur 7.6%. Daneben gibt es zwei reduzierte Sätze, nämlich 3.6% für Beherbergung und 2.4% für Nahrungsmittel, Medikamente, Zeitungen, Zeitschriften und Bücher u.a.

Eine Reihe von administrativen Vereinfachungen sind bereits in Kraft. Nun soll eine annähernd „ideale Mehrwertsteuer“ realisiert werden. Bestehende Befreiungen sollen weitgehend beseitigt (Abschaffung von 21 der heute geltenden 29 Ausnahmen) und die ermässigten Steuersätze abgeschafft werden. Im Gegenzug soll der einheitliche Normalsteuersatz aufkommensneutral von derzeit 7.6 je nach Szenario auf etwa 6.5 oder gar 6.2% sinken.

Die Reform sollte nach ihrem Beitrag zu den Zielen der Besteuerung, Effizienz und Verteilungsgerechtigkeit, beurteilt werden. Steuern sind dazu da, um die notwendigen Staatsaufgaben zu finanzieren. Dabei sollen die schädlichen Nebenwirkungen möglichst gering bleiben. Steuern können auf vielerlei Arten die Anreize für Investition, Ersparnisbildung, Innovation, Erwerbsbeteiligung, Bildung etc. mindern und darüber die Erwirtschaftung eines höheren Einkommens behindern. Unter den Ökonomen gilt die MWST als besonders effizient, sofern sie „richtig“ - wie bei einer „idealen“ MWST mit einem Einheitssatz und mit nur sehr wenigen Befreiungen - ausgestaltet ist, weil sie unter dieser Voraussetzung wenig schädliche Nebenwirkungen zeigt, weniger als andere Alternativen.

Die Besteuerung soll die Steuerlast fair verteilen. Je nach politischer Position sollen Steuern zu einer gleichmässigeren Einkommensverteilung beitragen und die Haushalte mit geringem Einkommen entlasten. Die MWST ist für dieses Ziel aber wenig geeignet. Zwar ist es richtig, dass die unteren Einkommensklassen häufig mehr für die Güter des täglichen Bedarfs ausgeben und daher zum Teil von den reduzierten Sätzen profitieren. Eine Umverteilung über die MWST führt aber zu grossen Streuverlusten und Mitnahmeeffekten, weil diese Güter eben auch von höheren Einkommen nachgefragt werden, die eigentlich nicht entlastet werden sollen. Für Umverteilungsziele gibt es wesentlich bessere Instrumente, nämlich die progressive Einkommenssteuer und die bedarfs- und einkommensabhängigen Sozialausgaben.

Die Idee der idealen Mehrwertsteuer

Das Konstruktionsprinzip der MWST ist, dass die Unternehmen auf den Umsatz MWST entrichten, aber die auf Vorleistungen liegende MWST zurückfordern können. Solange ein Gut im Wertschöpfungsprozess innerhalb der Unternehmenskette weitergereicht wird, bleibt niemals eine MWST liegen, denn sie kann vom nächsten Produzenten wieder zurückgefordert werden. Die MWST wird erst schlagend, wenn das Gut beim Konsumenten ankommt. Die ideale MWST belastet also nur den Konsum, aber nicht Vorleistungen und Investitionen. Dies ist eine zentrale Voraussetzung für ihre Wachstumsverträglichkeit.

Die ideale MWST belastet den Konsum, und nur den Konsum. Die Alternativen der Steuerfinanzierung sind Einkommens-, Gewinn- und Vermögenssteuern sowie spezielle Verbrauchssteuern. Abgesehen von den Verbrauchssteuern beeinträchtigen diese das wirtschaftliche Ergebnis wesentlich stärker. Die Gewinnsteuer reduziert Investitionen und schädigt die Standortattraktivität, die in einer globalisierten Weltwirtschaft immer wichtiger wird. Die Einkommensteuer auf Zinsen, Dividenden und Kapitalgewinne und die Vermögenssteuer mindern die Ersparnisse und damit die Zukunftsvorsorge. Die Lohnsteuer hemmt Erwerbsbeteiligung, Jobsuche, den Aufschub des Ruhestands, und damit die Beschäftigung. Die MWST belastet alle wirtschaftlichen Alternativen mit dem gleichen proportionalen Satz und ist daher für das ökonomische Verhalten wesentlich weniger schädlich.

Probleme der MWST in der Schweiz

Tatsächlich ist die derzeitige Praxis vom Konzept einer idealen MWST weit entfernt. Die zwei Problembereiche sind die reduzierten Sätze und die Befreiungen. Das Problem mit den (unechten) Befreiungen ist, dass die befreiten Unternehmen zwar keine MWST verrechnen müssen, aber andererseits auch keine Vorsteuer abziehen dürfen. Das Unternehmen muss also die auf Vorleistungen liegende und nicht abzugsfähige MWST in den Preis einkalkulieren. Das nächste Unternehmen erhält keine Entlastung, da auf der Rechnung eines befreiten Unternehmens keine MWST ausgewiesen und somit beim Käufer kein Vorsteuerabzug möglich ist. Daher bleibt die in den vorherigen Produktionsstufen verrechnete Steuer in der Wertschöpfungskette liegen. Befreiungen führen dazu, dass die MWST nicht mehr nur den Endkonsum belastet, sondern auch Vorleistungen und Investitionsgüter wie eine versteckte Steuer („Taxe Occulte“) verteuert. Damit wird die MWST, die eigentlich eine reine Konsumsteuer sein sollte, zu einer wachstumshemmenden Steuer auf Vorleistungen und Investitionen.

Es gibt in der Schweiz derzeit 29 Befreiungen, darunter Leistungen im Finanz- und Versicherungswesen, Postbereich, Gesundheitswesen, Erziehung, Kultur, Sport und viele andere. Berechnungen zeigen, dass vom Aufkommen der MWST nur etwa 60% auf den Konsum entfallen, und je etwa 20% auf Investitionen und Vorleistungen liegen bleiben. Nur eine weitgehende Abschaffung der Befreiungen kann die „Taxe Occulte“ beseitigen und den Idealzustand einer MWST als reine Konsumsteuer wieder herstellen, wenigstens annäherungsweise. Die Entlastung der Investitionen und Vorleistungen dürfte spürbare Wachstumsgewinne auslösen und damit auch die Löhne stärken.

Das andere Problem sind die reduzierten Sätze. Dass diese bezüglich ihrer Verteilungswirkungen ziemlich unwirksam sind und zu hohen ungerechtfertigten Mitnahmeeffekten auf Kosten des Steuerzahlers führen, ist schon erwähnt worden. Wer an einer wirksamen Umverteilung interessiert ist, sollte auch dafür sorgen, dass diese in Zeiten knapper öffentlicher Budgets nachhaltig finanziert bleiben. Daher sollen öffentliche Steuergelder nicht über erhebliche Mitnahmeeffekte an Verbrauchergruppen verschwendet werden, deren Entlastung gar nicht beabsichtigt ist (reiche Haushalte, die Güter des täglichen Bedarfs kaufen).

Ein weiterer Grund für reduzierte Sätze mag die Absicht gewesen sein, bestimmte Branchen zu fördern. Eine solche Förderung ist jedoch volkswirtschaftlich wenig überzeugend. Warum eigentlich soll die Hotellerie, um nur ein Beispiel zu nennen, mit einem reduzierten MWST-Satz gefördert werden, anstatt diese Mittel für Forschung und Entwicklung, Bildung und andere Aufgaben zu verwenden, die für die Zukunft der Schweiz so bedeutsam sind? Eine Branchenförderung über die MWST ist auf alle Fälle ineffizient und kostspielig. Es gilt dasselbe wie bezüglich der Umverteilung unter den Haushalten, nämlich dass die Branchenförderung querbeet über die MWST wegen beträchtlicher Mitnahmeeffekte teuer und wenig zielgerichtet ist. Auch in der Hotellerie und in anderen begünstigten Branchen gibt es viele sehr rentable Unternehmen, die davon profitieren, es aber gar nicht nötig hätten.

Emotional diskutierte Bereiche sind das Gesundheitswesen und die Kulturbetriebe. Vermutlich wird eine Beseitigung der Befreiungen die Gesundheitsleistungen verteuern, eine offensichtlich hoch sensible Angelegenheit. Aber es gibt mindestens zwei gute Gründe dafür. Erstens würde eine Beseitigung der Befreiung zu mehr Kostenwahrheit führen. Es ist vermutlich nicht sinnvoll, den Anstieg der Gesundheitskosten damit zu bekämpfen, dass man mit einer MWST-Befreiung die tatsächlichen Kosten verschleiert. Zweitens geht es wieder darum, die Kosten der Gesundheit nicht wie bei einer MWST-Befreiung für alle zu senken, sondern die Unterstützung auf die schwachen Gruppen zu begrenzen, indem einkommensabhängige Ergänzungsleistungen geschaffen werden.

Wer gewinnt und wer verliert?

Die Verteilungswirkungen der MWST sind weder besonders progressiv noch regressiv, sondern allenfalls unsystematisch. Also kann auch die Reform keine grossen Verteilungswirkungen auslösen. Nettonachteile werden vermutlich jene Gruppen spüren, welche die bisher begünstigten Güter überdurchschnittlich stark nachfragen. Um auf der Haushaltsebene im unteren Bereich eine Schlechterstellung zu verhindern, hat der Bundesrat ein soziales Korrektiv von etwa 355 Mio. Fr. vorgesehen. Sodann dürften die Eigentümer von Unternehmen in den geförderten Branchen verlieren. Man kann sich fragen, ob denn die Förderung nicht schon von vornherein fehl am Platz war. Jedenfalls stehen diesen Unternehmen die vielen anderen gegenüber, die von einer höheren Wettbewerbsneutralität um die Ausgaben der Konsumenten profitieren werden.

Gewinnen wird die breite Masse der Steuerzahler und Konsumenten. Die Reform soll aufkommensneutral sein und sieht die Absenkung des Normalsatzes um mehr als einen Prozentpunkt vor. Auch Haushalte mit niedrigen Einkommen kaufen viele Güter, die mit dem Normalsatz und daher in Zukunft geringer besteuert werden. Die breite Masse wird auch deshalb gewinnen, weil die Abschaffung der „Taxe Occulte“ einen moderaten Wachstumsimpuls auslösen dürfte. Wachstum stärkt neben den Gewinnen vor allem auch die Löhne. Die breite Mehrheit sollte also nennenswerte Nettovorteile spüren.

Fazit

Die Reform der MWST erscheint unter volkswirtschaftlichen Gesichtspunkten attraktiv, indem sie ihre schädlichen Nebenwirkungen abbaut. Ein einheitlicher MWST-Satz mit wenigen Befreiungen würde die MWST mehr zu dem machen, was sie immer sein sollte, nämlich eine Konsumsteuer ohne wachstumsmindernde Belastung von Investitionen und Vorleistungen. Ein weiterer Vorteil ist, dass die Entrichtungskosten bei Unternehmen und Staat weiter sinken, weil schwierige Abgrenzungsprobleme entfallen. So kann die reformierte MWST eine nachhaltige und ergiebige Steuerquelle bleiben und für eine Basisfinanzierung der Staatsaufgaben sorgen.

©KOF ETH Zürich, 21. Jul. 2010

 
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Christian Keuschnigg

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Schlagworte

Effizienz, Mehrwertsteuer, Verteilung

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