Der Liberalisierungsprozess des europäischen Luftverkehrs begann 1993 mit einem Paradox. Einerseits sollten fortan die Märkte für Luftverkehr für den Wettbewerb geöffnet sein,^[ 1 ] andererseits wurde die Öffnung der Märkte für knappe Start- und Landerechte durch eine neue Verordnung verhindert.^[ 2 ] Die Verordnung über die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen (Slots) behält die durch das IATA-Kartells etablierten „Großvaterrechte“ bei, wonach diejenige Fluggesellschaft ein Vorrecht auf den Slot hat, die denselben Slot bereits in der vorhergehenden Flugplanperiode genutzt hat. Dadurch wird ein funktionsfähiger Primärhandel mit Slots (etwa durch Auktionen) verhindert. Ein Tausch von Slots hingegen ist zugelassen. Die Möglichkeit eines Sekundärhandels mit Slots (etwa durch Tausch mit Seitenzahlungen) wird in der Verordnung nicht erwähnt. Diese Lücke in der Verordnung wurde in der Folgezeit Gegenstand heftiger Kontroversen, die 1999 im sogenannten Guernsey Transport Board Urteil kulminierten.^[ 3 ]

Das Guernsey Transport Board Urteil und der Sekundärhandel mit Flughafenslots

Ausgangspunkt dieser Gerichtsentscheidung war die Aufgabe der regelmäßigen Flugverbindung zwischen dem Flughafen Heathrow zur Kanalinsel Guernsey durch Air UK.^[ 4 ] Air UK tauschte ihre nicht mehr benötigten hochwertigen Slots in Spitzenzeiten gegen wertlose Slots in Schwachlastzeiten von British Airways gegen zusätzliche finanzielle Kompensationen. Der Streitpunkt war, ob der zuständige Flughafenkoordinator mit der Genehmigung dieses Handels gegen die Verordnung 95/93 verstoßen habe. Der British High Court entschied, dass der in Artikel 8 (4) der Verordnung verwendete Term „freier Austausch“ finanzielle Kompensationen bei einem Tausch von Slots nicht explizit ausschließt und folglich dieser Slottausch zwischen Air UK und British Airways nicht gegen EU-Recht verstößt. Nach diesem Urteil entbrannte eine Debatte über eine Reform der Verordnung 95/93, die bis heute andauert. Der Antrag des Guernsey Transport Board auf eine Überprüfung dieser Entscheidung durch den Europäischen Gerichtshof wurde vom British High Court abgelehnt.

Die Vereinbarkeit eines Slothandels mit der Verordnung 95/93 wurde immer wieder in Zweifel gezogen. Lange Zeit vertrat auch die EU Kommission die Auffassung, dass finanzielle Kompensationen bei einem Slottausch unzulässig seien. 2008 äußerte sich die EU Kommission schließlich im Sinne der British High Court Entscheidung, indem sie Sekundärhandel mit Slots nicht mehr als unvereinbar mit der Verordnung 95/93 ansah, da in Artikel 8(4) finanzielle Kompensationen nicht explizit ausgeschlossen sind. Die EU Kommission reagierte damit auf den immer bedeutender werdenden Graumarkt für Sekundärhandel mit Flughafenslots auf stark ausgelasteten europäischen Flughäfen.

Der wachsende Graumarkt für den Sekundärhandel mit Slots macht deutlich, dass ein reiner Tausch von Slots erhebliche Ineffizienzen mit sich bringt. Falls gleichwertige Slots nicht vorliegen, bestehen bei einem Verbot von Ausgleichszahlungen keine Anreize für einen Tausch, obwohl durch diesen der Slot letztlich dem geeigneteren Verwendungszweck zugeführt würde. Aber auch aus Sicht des Ziels umfassenden Wettbewerbs auf den Flugverkehrsmärkten ist Slothandel reinem Slottausch vorzuziehen. Marktneulinge haben immerhin die Chance, Slots zu kaufen. Falls Slots sehr knapp sind und folglich der ökonomische Wert eines Slots in einer spezifischen Verwendung (z. B. Linienflug mit Geschäftsreisenden) sehr hoch ist, muss die Inhaberin dieses Slots bei einem Verzicht auf den Verkauf erhebliche Einnahmeverluste hinnehmen. Mit anderen Worten: die Opportunitätskosten, die Slots selbst einzusetzen oder zu verkaufen, stimmen bei einem funktionierenden Slothandel weitestgehend überein.

In diesem Zusammenhang wurde auch die kritische Frage gestellt, inwieweit der Slothandel das Horten von Slots begünstigt und dadurch den Wettbewerb auf den Luftverkehrsmärkten behindert. Im Gegensatz zum reinen Tausch erhöht die Möglichkeit des Verkaufs die Opportunitätskosten des Hortens oder des Einsatzes für einen weniger ertragreichen Flug, weil man beim Verkauf die Knappheitsrente des Slots erzielen kann.

Versteigerung der Flughafenslots und Abschaffung der "Großvaterrechte"

Die neue Interpretation der Verordnung 95/93 durch die EU Kommission zu Gunsten eines Sekundärhandels darf nicht darüber hinweg täuschen, dass ein grundsätzlicher Reformbedarf besteht. Die Märkte für knappe Flughafenkapazitäten sollten nach marktwirtschaftlichen Prinzipien konsequent geöffnet werden.^[ 5 ] Dabei gilt es nicht nur den Sekundärhandel mit Slots explizit zuzulassen, sondern auch den Primärhandel mit Slots einhergehend mit einer konsequenten Abschaffung der „Großvaterrechte“.

Eine Aufgabe der „Großvaterrechte“ würde die Einführung einer umfassenden Versteigerung sämtlicher Start- und Landerechte seitens des Flughafenbetreibers ermöglichen. Da die Slots nach Ablauf der Versteigerungsperiode regelmäßig wieder an den Flughafenbetreiber zurückfallen, reduziert sich die Möglichkeit der Fluggesellschaften, Knappheitsrenten durch Slotverkäufe zu erzielen, auf den Slothandel während einer Versteigerungsperiode. Da die Flughafenbetreiber nunmehr ebenfalls an den Knappheitsrenten der Slots beteiligt werden, erhöhen sich für sie die unternehmerischen Anreize, die knappen Flughafenkapazitäten effizient auszuschöpfen. Hierzu zählt auch die Möglichkeit, Slots in unterschiedliche Qualitätsstufen zu kategorisieren und für hochwertige (und folglich teure) Slots entsprechende Pünktlichkeitsgarantien zu übernehmen. Darüber hinaus entsteht die Möglichkeit, die bei den Auktionen erzielten Einnahmen in den Ausbau der Flughäfen zu reinvestieren, da sehr hohe Knappheitsrenten aus volkswirtschaftlicher Sicht ein Signal für zu niedrige Flughafenkapazitäten sind und einen Ausbaubedarf darstellen.

Optimale Start- und Landegebühren

Solange Flughafenslots nicht über Versteigerungen, sondern unter Anwendung von „Großvaterrechten“ zugeteilt werden, stellt sich die Frage, inwieweit bereits durch eine Reform der Flughafengebühren sowohl eine effizientere Allokation knapper Flughafenkapazitäten als auch eine Verbesserung des Status quo in Richtung symmetrischer Zugangsbedingungen erreicht werden kann.

Die Flughafengebühren richten sich bisher grundsätzlich nach dem Gewicht des Flugzeugs. Ihre Funktion ist es, zur Finanzierung der Flughäfen beizutragen. Die Flughafengebühren haben dabei nicht das Ziel, die Allokation der vorhandenen Kapazitäten zu lenken. Sie sind dazu nicht in der Lage, da das Gewicht eines Flugzeugs und die Flugdistanz nichts aussagen über den (marginalen) Beitrag eines Fluges zur Verknappung der Kapazitäten der Flugüberwachungsdienste und der Flughäfen und über die dadurch entstehenden Kosten für alle anderen Verkehrsteilnehmer. Hierfür ist vielmehr die zum jeweiligen Zeitpunkt bestehende Nachfrage nach Flughafenkapazitäten und nach den Kapazitäten auf der Flugstrecke von entscheidender Bedeutung. Kurzfristig sind die Flughafenkapazitäten im Wesentlichen unveränderbar. Treten unvorhergesehene Kapazitätsengpässe auf Flughäfen auf, so wird typischerweise nach dem Prinzip der zeitlichen Abfolge rationiert.

Die optimalen Staugebühren bzw. Knappheitspreise variieren je nach Auslastungsgrad der Kapazitäten innerhalb eines Tages und saisonal, da die Auslastungsgrade für denselben Flug jeweils unterschiedlich sind. Dadurch wird eine effiziente Allokation der Start- und Landerechte zu Spitzenzeiten ermöglicht. Die Erhebung von Staugebühren zur kurzfristigen Allokation der Slots hat zudem den Vorteil, dass bei hohen Staugebühren in Spitzenperioden das Horten von Slots unattraktiv wird. Da gemäß der Verordnung 95/93 (Artikel 10) Slots in den Zeitnischenpool zurückfallen, wenn nicht nachgewiesen werden kann, dass 80 % der zugewiesenen Zeitnischenabfolgen genutzt wurden, werden durch die Einführung kapazitätsabhängiger Staugebühren auch die Nachteile der „Großvaterrechte“ reduziert.

• ¹  Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs, Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. L 240 vom 24.08.1992.
• ²  Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates vom 18. Januar 1993 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft, Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. L 14/1 vom 22.01.1993.
• ³  Zur Rolle von Gerichtsentscheidungen als Initialzünder von Regulierungsreformen in europäischen Netzindustrien vgl. G. Knieps (2010), Regulatory Reforms of European Network Industries and the Courts, Discussion Paper, Institut für Verkehrswissenschaft und Regionalpolitik, Universität Freiburg, Nr. 129, Februar.
• ⁴  R v Airport Co-Ordination Ltd. Ex P. The States Of Guernsey Transport Board; High Court of Justice, Queen’s Bench Division (Divisional Court), Maurice Kay J, 25 March 1999, European Law Reports 1999, S. 745-754.
• ⁵  Vgl. hierzu ausführlicher G. Knieps und T. Neuscheler (2009), Reformansätze bei der Vergabe von Start- und Landerechten auf Flughäfen, in: G. Knieps, H.-J. Weiß (Hrsg.), Fallstudien zur Netzökonomie, Gabler, Wiesbaden, S. 111-138

©KOF ETH Zürich, 26. Mär. 2010