Das aktuelle Defizit des Staatshaushalts in Großbritannien ist deutlich höher als in den anderen EU-Staaten. Im Vergleich mit den EU-15-Staaten (den Mitgliedstaaten vor 2004) wird Grossbritannien für 2009 die höchste Defizitquote aufweisen – sogar mehr als Griechenland und Irland (Abbildung 1). Das britische Defizit liegt über 12% des BIP. Frankreich hat hingegen eine projizierte Defizitquote von leicht über 8%, Italien von rund 5% und Deutschland knapp über 3%. Dieser Beitrag untersucht, warum die Budgetposition Großbritanniens so viel schlechter ist als die anderer EU-Mitgliedstaaten und welche Aussichten für einen Abbau des Defizits bestehen.

Warum ist das Budgetdefizit in Großbritanniens deutlich höherer als in anderen Ländern?

Die schlechtere Budgetposition Großbritanniens ist nicht allein auf die Finanzkrise zurückzuführen, die das Land besonders hart getroffen hat, sondern zu einem erheblichen Teil auf eine prozyklische Finanzpolitik und eine extrem optimistische Finanzplanung vor der Krise. Im „Comprehensive Spending Review 2007“, der Finanzplanung vor Beginn der Krise, wurde ein Anstieg der öffentlichen Ausgaben von £582 Milliarden im Jahr 2007/08 auf £678 Milliarden 2010/11 (grüne Linie in Abbildung 2). Das entspricht einem nominalen Anstieg von jahresdurchschnittlich 5.2%. Der Ausgabenanstieg sollte durch einen Anstieg der Staatseinnahmen um 5.9% ausgeglichen werden (blaue Punktlinie). Das Budgetdefizit sollte von 2.4% auf 1.7% des BIP sinken.

Abbildung 2: Einnahme- und Ausgabepläne der Regierung vor und nach dem Beginn der  Krise (UK)

Die violette Volllinie und die rote Punktlinie in Abbildung 2 stellen die an die Finanzkrise angepassten Ausgaben- und Einnahmenplanungen im Herbst 2009 dar. Während die Ausgaben nur leicht über den vor der Krise geplanten Werten liegen, sind die Einnahmen dramatisch eingebrochen. Die Einnahmen liegen im Jahr 2009 voraussichtlich rund 120 Mrd. £, knapp acht Prozent des Bruttoinlandsprodukts, unter dem vor der Krise eingeplanten Niveau. Hätte die Regierung im Jahr 2007 geringere Ausgabenerhöhungen geplant und umgesetzt, wäre das Defizit jetzt nicht so hoch. Gewiss, der Beginn der Krise wäre ein schwieriger Zeitpunkt für eine politische Kehrtwende zugunsten einer Reduzierung der öffentlichen Ausgaben gewesen. Die Gelegenheit dafür wurde in den Boom-Jahren vor 2007 verpasst.

Abbildung 3 vergleicht die Finanzplanung vor und nach Krisenbeginn für Deutschland.^[ 1 ] Die Finanzplanung vor der Krise sah ab 2008 einen ausgeglichenen Haushalt vor. Aus diesem Grund liegen die blaue Punktlinie (Planeinnahmen) und die grüne Volllinie (Planausgaben) ab 2008 übereinander. Nach Krisenbeginn sind die Einnahmen (rote Punktlinie) eingebrochen, während die Ausgaben leicht über der alten Planung liegen. Auf den ersten Blick scheint die Entwicklung der Ausgaben und Einnahmen ähnlich wie in Großbritannien zu sein.

Abbildung 3: Geplante Staatseinnahmen und -ausgaben vor und nach Beginn der Krise

Aber es gibt zwei Unterschiede:

• Die Ausgangsposition war insofern anders, als das Staatsbudget in Deutschland 2007 ausgeglichen war, während sich das UK-Defizit auf 2.4% des BIP belief.
• In Deutschland war das vor der Krise eingeplante Einnahmenwachstum deutlich geringer. Von 2009 bis 2012 war ein Anstieg der Einnahmen von etwas mehr als 2% pro Jahr projiziert, in Grossbritannien hingegen lag die eingeplante Wachstumsrate zwischen 5 und 6 Prozent (Abbildung 4).

Abbildung 4: Vor Beginn der Krise eingeplanter Anstieg der Einnahmen

Der Rückgang der Einnahmen im Verlauf der Krise war hingegen in beiden Ländern vergleichbar (Abbildung 5). Obwohl die Einnahmen in Großbritannien bereits 2008 fielen – was zeigt, dass die britische Wirtschaft früher als Deutschland von der Krise betroffen war – ist der projizierte prozentuale Rückgang für 2009 in beiden Ländern fast gleich.

Abbildung 5: Aktuelle Entwicklung und Planung der Staatseinnahmen nach Beginn der Krise

Als Fazit ist festzuhalten: Das hohe Budgetdefizit in Großbritannien ist paradoxerweise auf den Erfolg der britischen Wirtschaft im vorangegangenen Jahrzehnt zurückzuführen. Schnelles Wachstum in dieser Zeit führte zu prozyklischen Ausgaben und optimistischen Prognosen für ein anhaltendes Wachstum für 2007/08 bis 2010/11. Daraus erklärt sich der hohe Anstieg der geplanten Ausgaben. Deutschland plante hingegen für diesen Zeitraum einen geringeren Zuwachs der Ausgaben.

Wie werden sich die britischen Staatsfinanzen in den nächsten Jahren entwickeln?

Für die Entwicklung der britischen Staatsfinanzen in den nächsten Jahren stellt sich zunächst die Frage, inwieweit das aktuelle Defizit durch Wirtschaftswachstum wieder ausgeglichen werden kann. Sofern die Ausgaben langsamer wachsen als das BIP (so dass die Ausgabenquote mit der Zeit zurückgeht), wird das Defizit mit der Zeit automatisch sinken. Aber es stellt sich die Frage, ob das schnell genug geht. Die britische Regerung hat sich beim Defizitabbau ehrgeizige Ziele gesetzt. Im „Fiscal Responsibility Bill“ hat die britische Regierung eine Halbierung des derzeitigen Defizits bis 2014 und ein ausgeglichenes Budget 2018 angekündigt. Ist das realistisch?

Wir gehen alternativ von drei Szenarien aus (Abbildung 6), die auf unterschiedlichen Annahmen hinsichtlich des tatsächlichen BIP-Wachstums beruhen.

1. Hohe reale Wachstumsrate von 3.25% ab 2011 (auf der Basis der Prognose der Regierung im Budget 2009),
2. Mittlere reale Wachstumsrate von 2.7% ab 2013 (auf der Basis eines Durchschnittswertes unabhängiger Konjunkturforscher, so wie sie vom britischen Schatzamt im Ausblick der UK-Wirtschaft vom 18.11.09^[ 2 ] zitiert wird),
3. Niedrigere reale Wachstumsrate von 2% ab 2014.

Abbildung 6: Angenommene Wachstumsraten des realen BIP

Bei jedem dieser Szenarien gehen wir davon aus, dass die öffentlichen Ausgaben ab 2012 real konstant bleiben (Abbildung 7).^[ 3 ]   Wir halten es für wenig realistisch, anzunehmen, dass die realen öffentlichen Ausgaben über mehrere Jahre gekürzt werden. Dies verdeutlicht beispielsweise Abbildung 8, die die realen Wachstumsraten der öffentlichen Ausgaben im Vereinigten Königreich seit 1978/79 zeigt. „Real total managed expenditure“ entspricht den staatlichen Ausgaben insgesamt, während bei den realen Primärausgaben die Zinsausgaben abgezogen  sind. Massnahmen auf der Ausgabenseite sind in den letzten drei Jahrzehnten erst vier Jahre später wirksam geworden. Die konservativen Regierungen von Margaret Thatcher und John Major haben in ihren Amtszeiten die Senkung der Staatsausgaben in den Mittelpunkt ihrer Politik gestellt. Gleichwohl konnten sie die relaen Staatsausgaben nicht dauerhaft senken.

Abbildung 7: Veränderung der Staatsausgaben (in % des BIP)

Abbildung 8: Wachstumsraten der realen Staatsausgaben in Großbritannien

Beim optimistischen Szenario (a) werden in unseren Simulationen die Ziele der der Fiscal Responsibility Bill erreicht (Abbildung 9). 2014/15 würde das Defizit auf rund 4 % des BIP zurückgehen und 2017/2018 kann sogar mit einem leichten Überschuss gerechnet werden.

Abbildung 9: UK-Staatsdefizit (in % des BIP)

Dem mittleren Wachstums-Szenario liegen reale Wachstumsraten von 2.7% ab 2013 zu Grunde – eine sicherlich noch relativ optimistische Prognose. Dieses Szenario zeigt, dass sich eine leicht geringere Wachstumsrate bereits signifikant auf den Defizitpfad auswirken würde. Das Defizit würde 2014/2015 noch bei über 8% des BIP liegen, und das Haushaltsdefizit wäre selbst 2020/21 noch nicht vollständig abgebaut. Beim schwachen Wachstums-Szenario ist der Defizitpfad noch schlechter. Es mag überraschen, dass der Unterschied zum mittleren Wachstums-Szenario nicht sehr gross ist. Dies erklärt sich damit, dass die beiden Szenarien erst ab 2014 unterschiedlich sind.

Fazit ist, dass die Ziele der „Fiscal Responsibility Bill“ nur dann erreicht werden können, wenn die Wachstumsraten den sehr optimistischen Prognosen der Regierung von rund 3.25% entsprechen und die realen Ausgaben konstant bleiben. Eine solche Wachstumsrate würde sogar einen leichten realen Ausgabenanstieg zulassen. Ausgehend vom Durchschnitt der unabhängigen Prognosen oder einer niedrigeren Wachstumsrate wäre es allerdings nicht möglich, die derzeitigen realen Ausgabenniveaus beizubehalten und die für das Haushaltsdefizit angestrebten Ziele zu erreichen. In einem solchen Fall wären Steuererhöhungen notwendig.

Steuererhöhungen zur Haushaltssanierung?

Wenn die britische Regierung sich dafür entscheidet, Steuern zu erhöhen, um den Haushalt zu sanieren, besteht das Risiko, dass diese Steuererhöhungen die Konjunkturerholung beeinträchtigen. Es ist wichtig, dieses Risiko zu minimieren, indem die richtigen Steuern ausgewählt werden. Das spricht dafür, sich auf die Umsatzsteuer oder andere indirekte Steuern zu konzentrieren. Von der Ankündigung einer Umsatzsteuererhöhung in ein oder zwei Jahren könnte sogar ein expansiver Impuls ausgehen, vor allem weil Anschaffungen langlebiger Konsumgüter vorgezogen werden. Ein weiterer Vorteil einer Erhöhung der Mehrwertsteuer wäre – anders als zum Beispiel bei der Einkommensteuer oder der Unternehmenssteuer –, dass eine solche Steuerreform kein Grund für Privatpersonen oder Unternehmen wäre, ins Ausland zu ziehen, weil die Steuerbelastung in erster Linie vom Standort des Verbrauchers abhängt.

Abschliessend zeigt Abbildung 10  den Defizitpfad, der sich in unseren Simulationen ergeben würde, wenn eine Mehrwertsteuererhöhung von 1.5 % des BIP im Jahr 2012 durchgeführt wird. Die Grafik berücksichtigt keine Verhaltensveränderungen, die durch die Ankündigung der Reform oder durch die Reform selbst entstehen können. Die relativ geringe Steuererhöhung – kombiniert mit konstant bleibenden Ausgaben – führt den Pfad näher an die Ziele der „Fiscal Responsibility Bill“ heran.

Abbildung 10: UK Staatsdefizit (in % des BIP) bei einer Steuererhöhung 2012 und ab diesem Jahr real konstanten Staatsausgaben

Eine Steuererhöhung um 1,5% des BIP wäre allerdings mehr als das, was derzeit öffentlich diskutiert wird. Insgesamt spricht deshalb wenig dafür, dass die britische Regierung die Sanierungsziele, die sie sich gesetzt hat, erreichen kann. Vermutlich wird das wachsende Misstrauen an den Finanzmärkten die britische Finanzpolitik bald zwingen, ein überzeugendes Konzept zur Sanierung der Staatsfinanzen vorzulegen. Ob es reicht, das erst nach den im Frühjahr anstehenden Wahlen zu tun, bleibt abzuwarten.

• ¹  Quelle : Entwicklung der öffentlichen Haushalte bis 2013, BMF-IA4, 1. Juli 2009. Für die Planung vor der Krise: Projektion nach dem Finanzplan Bund 2008.
• ²  http://www.hm-treasury.gov.uk/data_forecasts_index.htm
• ³  Wir gehen von einer Einkommenselastizität im Verhältnis zum BIP von 2.2 aus. Darüber hinaus gehen wir davon aus, dass es zu Verlusten aus den Interventionen auf dem Finanzsektor in Höhe von 3.5% des BIP im Jahr 2008 kommen wird (siehe Budget Report, S. 35), die im Jahr 2010 realisiert werden.

©KOF ETH Zürich, 22. Mär. 2010