Sind Subventionen der Motor chinesischer Exporterfolge?

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Holger Görg, 22. März 2010
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Chinas Exporte boomen, und – was erstaunlich sein mag – nicht nur in arbeitsintensiv produzierenden Branchen. Peter Schott von der Universität Yale stellte in einem Kommentar fest, wie vielfältig Chinas Exportpalette doch sei, und das unter Einschluss der Erzeugnisse vieler Hightech-Branchen (Schott 2008). Manche Ökonomen halten diese Beobachtung für eine Illusion – danach seien Chinas Hightech-Exporte kaum mehr als simple Montagen importierter Hightech-Komponenten und -vorprodukte ohne große heimische Wertschöpfung (Branstetter und Lardy 2006). Aber es lässt sich kaum leugnen, dass eine Reihe chinesischer Firmen deutliche Duftmarken in Hightech-Branchen hinterlassen haben. Der World Trade Report 2007 der WTO belegt, dass der Index der Exporteinheitswerte für China im Jahre 2006 um 3,6 Prozent gestiegen ist – er zeigt damit eine deutliche Abkehr von der Dominanz billiger Exporte an.

Finanzhilfen für höherwertige Produktion

Sowohl die chinesische Zentralregierung als auch die Provinzregierungen haben sich zum Ziel gesetzt, der heimischen Industrie Anreize zu setzen, sich höherwertigen Aktivitäten innerhalb der Wertschöpfungskette zuzuwenden. Sie gewähren daher Industrieunternehmen Finanzhilfen zur Umgestaltung der Produktionsabläufe und versuchen so, aktiv auf die Güterpalette der Firmen Einfluss zu nehmen. Aber wie wirksam sind solche Politikansätze eigentlich?

Angesichts der herausragenden Bedeutung von Exporten für Chinas Wachstum ist es nicht abwegig zu vermuten, dass es einen Zusammenhang zwischen den nicht unbeträchtlichen Subventionen seitens der chinesischen Regierung und Chinas bemerkenswerter Exportleistung geben könnte. Dies wird in der Arbeit von Girma, Gong, Görg und Yu (2009) im Detail empirisch untersucht.

Uns ist nach bestem Wissen nicht bekannt, dass in China direkte Exportsubventionen gewährt würden, zumindest gibt es keine öffentlich zugänglichen Informationen dazu. Was man aber sehr wohl den finanzstatistischen Jahrbüchern des Landes entnehmen kann, sind Angaben über Beihilfen zur Förderung von Innovationen oder von Hightech-Produkten sowie Leistungen an staatseigene Unternehmen. Schaubild 1 zeigt die Entwicklung dieser Zahlungsströme für die Jahre 1996 bis 2005.

Von den drei Arten an Finanzhilfen an Industrieunternehmen, die in Abbildung 1 wiedergegeben sind, werden nur Innovations- und Technologiebeihilfen gleichzeitig an staatliche und an nicht-staatliche Unternehmen vergeben. Die beiden anderen Kategorien sind den staatlichen Unternehmen vorbehalten.

  • Die kumulierte Summe an Finanzhilfen des chinesischen Staates ist beträchtlich – zwischen 1985 und 2005 waren es 310 Mrd. US-$, 151 Mrd. US-$ entfielen dabei auf die zweite und dritte Kategorie, die ausschließlich Staatsunternehmen gewährt werden. 95 Prozent davon gingen an defizitäre Staatsunternehmen.
  • Der Großteil der gewährten Finanzhilfen wurde Innovations- und Technologieförderungsfonds gewährt. Das ist ein Indiz dafür, dass die chinesische Regierung Innovationsaktivitäten bewusst unterstützen will und Firmen im Hightech Segment besonders fördern möchte.

Abbildung 1: Staatliche Finanzhilfen an Industrieunternehmen in China 1996-2005 (Mrd. US-$)

<p>Quelle: Finanzstatistische Jahrb&uuml;cher der VR China, Statistische Jahrb&uuml;cher der VR China, versch. Jgg.</p>

Quelle: Finanzstatistische Jahrbücher der VR China, Statistische Jahrbücher der VR China, versch. Jgg.


Teil des Abkommens zum WTO-Beitritt Chinas im Jahre 2001 war es, dass die Regierung ihre Subventionen nachhaltig vermindern sollte, insbesondere solche für verlustreiche Staatsunternehmen. Dazu hat sich die Regierung auch ausdrücklich verpflichtet. Wie Schaubild 1 zeigt, sind die Nominalwerte der Subventionen für die Staatsunternehmen seither in der Tat deutlich zurückgegangen. Noch deutlicher ist der Rückgang, wenn man die Finanzhilfen in Relation zur Wertschöpfung setzt, die aufgrund des hohen Wachstums der Industrieproduktion förmlich explodiert ist. Trotzdem wurden 2005 noch rund 2,4 Mrd. US-$ derartiger Beihilfen gewährt.

Steigende Exporte

Die Ergebnisse unserer Forschungen bestärken diejenigen Ökonomen, die Produktionsbeihilfen als eine Triebkraft hinter Chinas Exporterfolgen und dem darauf bauenden Wirtschaftsboom sehen.

  • Über den Beobachtungszeitraum hinweg hat sich die Güterstruktur der chinesischen Exporte hin zu einem höheren Anteil technologisch immer ausgefeilterer Produkte nachhaltig verändert. Noch 1999 waren die staatlichen Beihilfen am höchsten in der Textilindustrie sowie in solchen Segmenten des Maschinenbaus, in denen weniger anspruchsvolle Güter gefertigt wurden. Im Jahre 2005 wurden dann die weitaus höchsten Beihilfen der mess- und regeltechnischen Industrie gewährt.
  • Die ökonometrische Analyse zeigt, dass eine Verdoppelung der Produktionsbeihilfen im Durchschnitt zu einem Anstieg der Exportwerte um 2,1% führt.
  • Der die Exporte anregende Effekt der Beihilfen ist ausgeprägter in innovativen und kapitalintensiv produzierenden Branchen. Dies insbesondere bei Unternehmen, die zuvor schon Erfahrungen an den Exportmärkten sammeln konnten.
  • Jene Firmen, die am meisten Vorteile aus den Beihilfen ziehen konnten, waren die innovativsten und gewinnträchtigsten in ihren jeweiligen Branchen.

Beihilfen zum Schließen der technologischen Lücke zwischen West und Ost waren offenbar zumindest einer der Faktoren, die hinter der Verbesserung der Exportleistung und des Wachstums stehen. Dadurch sind sicherlich zahlreiche chinesische Arbeitnehmer der Armutsfalle entronnen und Teil eines erfolgreichen Mittelstandes geworden. Aber die Ergebnisse zeigen auch die Schattenseite der Entwicklung, denn es stellt sich die Frage, ob China seine Praktiken der Handelsförderung nicht umstellen und die Produktionssubventionen viel stärker kürzen muss, um nicht gegen die eingegangenen WTO-Verpflichtungen zu verstoßen. Überdies: Die allgemeine Frage steht im Raum, ob (explizite oder implizite) Exportsubventionen überhaupt eine effiziente Verwendung knapper Ressourcen sind und nicht vielmehr zu schweren strukturellen Verwerfungen führen. Hier ist daher noch viel Raum für weitere theoretische und empirische Forschungsarbeit.

Literatur


Branstetter, L.G.and N. Lardy (2006) “China's Embrace of Globalization”. NBER Working Paper No. W12373

Girma, Sourafel, Gong, Yundan, Gorg, Holger and Yu, Zhihong. (2009) “Can production subsidies explain China’s export performance: Evidence from firm level data”, Scandinavian Journal of Economics, 111, 863-891.

Peter K. Schott (2008). “The Relative Sophistication of Chinese Exports”, Economic Policy, 23 (53), 5–49.

WTO, (2007), World Trade Report 2007: Six decades of multilateral trade cooperation: What have we learnt?

©KOF ETH Zürich, 22. Mär. 2010

 
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China, Exporte, Subventionen

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