Die Europäische Bankaufsichtsbehörde: "Raising Rivals' Costs"?

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Roland Vaubel, 22. März 2010
Die Europäische Bankaufsichtsbehörde: "Raising Rivals' Costs"? 3.64 5 14

Es besteht weithin Einigkeit, dass weder der Ausbruch noch die Intensität der Finanzkrise auf einen Mangel an europaweiten Regulierungen zurückzuführen war. Umso erstaunlicher sind die derzeitigen Vorbereitungen für eine EU-Finanzaufsicht. Dabei geht es nicht so sehr um den geplanten Europäischen Rat für Systemrisiken, der ja nur beratend tätig sein wird. Kernstück ist vielmehr die geplante "Verordnung zur Einrichtung einer Europäischen Bankaufsichtsbehörde" (KOM (2009) 501) vom 23.09.09, denn diese Institution soll mit qualifizierter Mehrheit verbindliche EU-weite Regulierungen vorschlagen und durchsetzen. Der Verordnungsentwurf der Kommission wurde am 02.12.2009 vom Ministerrat in einigen Punkten abgeändert (2009/0142 (COD)) und liegt nun dem Europäischen Parlament vor.

Die EBA und ihre Macht

Die Europäische Bankaufsichtsbehörde (EBA) würde von einem Aufsichtsorgan (Board of Supervisors) kontrolliert, dem die Leiter der nationalen Bankaufsichtsbehörden und einige nicht stimmberechtigte Vertreter der Kommission, der Europäischen Zentralbank, des Europäischen Rates für Systemrisiken usw. angehören sollen (Art. 25). Das Aufsichtsorgan der EBA würde mit qualifizierter Mehrheit Leitlinien für die nationale Bankenaufsicht beschließen (Art. 8) und grundsätzlich mit einfacher Mehrheit über Streitigkeiten zwischen nationalen Behörden entscheiden (Art. 11).

Wenn die EBA der Meinung ist, dass eine nationale Behörde eine Leitlinie oder einen Schlichterspruch nicht befolgt, kann sie ihr konkrete Maßnahmen empfehlen (Art. 9, Abs. 3). Wenn die nationale Behörde dieser Empfehlung nicht nachkommt, kann die Europäische Kommission die nationale Behörde in einer Stellungnahme auffordern, Maßnahmen zur Einhaltung der Leitlinien oder des Schlichterspruchs zu ergreifen (Art. 9, Abs. 3 und 4). Wenn die nationale Behörde auch dieser Aufforderung keine Folge leistet, kann die EBA eine Entscheidung treffen – sogar "eine an ein Finanzinstitut gerichtete Einzelentscheidung erlassen", "worunter auch die Einstellung jeglicher Tätigkeit fällt" (Art. 9, Abs. 6). Sie kann also entscheiden, Barclays oder die Deutsche Bank zu schließen. Im Falle einer Bankenkrise, die vom Rat ausgerufen werden kann, gilt ein abgekürztes Verfahren – allerdings ohne die ausdrückliche Möglichkeit, einzelnen Finanzinstituten Vorschriften zu machen.

Wenn sich ein Schlichterspruch oder eine von der EBA geforderte Krisenmaßnahme auf den Haushalt des betroffenen Mitgliedstaats auswirken würde, kann dieser Mitgliedstaat beim Rat Protest einlegen (Art. 23). Der Rat entscheidet darüber mit einfacher Mehrheit. Die Kommission hatte vorgeschlagen, eine qualifizierte Mehrheit solle erforderlich sein, um dem Protest stattzugeben. Aus dem Vorstand der Deutschen Bundesbank kommt dagegen die Forderung, dass der Rat den Protest stets nur mit qualifizierter Mehrheit ablehnen können soll. Wie dem auch sei, das betroffene Mitgliedsland kann im Rat leicht überstimmt werden. Wenn die Entscheidung der EBA nicht vom Rat aufgehoben wird und der betroffene Mitgliedstaat ihr weiterhin nicht nachkommt, kann die Kommission ihn wegen Vertragsverletzung beim Europäischen Gerichtshof verklagen. Der Gerichtshof unterstützt fast immer den Herrschaftsanspruch der Kommission, denn er teilt ihr Interesse an der politischen Zentralisierung Europas.

Französische Initiative – gegen den Finanzplatz London

Es ist klar, dass diese Gesetzgebungspläne in erster Linie gegen den Finanzplatz London gerichtet sind, obwohl die Krise nicht von der City of London, sondern von der Wall Street in New York ausging. Es ist auch klar, dass es sich um eine französische Initiative handelt. Paris ist planmäßig vorgegangen.

Zunächst gelang es, Jacques de Larosière, einen früheren Gouverneur de Banque de France, zum Vorsitzenden einer Brüsseler Untersuchungskommission zu machen, die Vorschläge für eine europäische Bankenregulierung vorlegte. Als nächstes konfrontierte Paris Kommissionspräsident Barroso wohl schon sehr früh – vor dessen Wiederernennung – mit dem dringenden Wunsch, das Amt des Binnenmarktkommissars – wie jetzt vorgesehen – mit dem französischen Kandidaten, Michel Barnier, zu besetzen. Barnier wird in dieser Funktion auch für die Finanzmarktregulierung zuständig sein. Gleich nach seiner Ernennung stellte er seinen neuen Generaldirektor Jonathan Faull vor – einen Briten, der – am Collège de Bruges ausgebildet – seit 1978 für die Europäische Kommission arbeitet und nun seinen Landsleuten die Fremdherrschaft schmackhaft machen soll.

Präsident Sarkozy sagte der Zeitung Le Monde nach der Abstimmung im Finanzministerrat, dies sei "eine große Niederlage für die Engländer" und "ein Triumph französischer Ideen". "Wissen Sie, was es für mich bedeutet, dass zum ersten Mal seit fünfzig Jahren ein Franzose Binnenmarktkommissar und damit auch für die Finanzdienstleistungen, einschließlich der City (of London), zuständig sein wird? Ich möchte, dass die Welt auf diesen Sieg des europäischen Modells blickt, welches den Exzessen des Finanzkapitalismus ein Ende setzt" (eigene Übersetzung).

Es ist allgemein bekannt, dass die französische Finanzmarktregulierung restriktiver als die britische ist. Diese Tatsache hat Frankreich jedoch nicht vor den Folgen der weltweiten Finanzkrise bewahrt. In der ökonomischen Theorie wird das französische Vorgehen als "strategy of raising rivals' costs" bezeichnet. Eine Mehrheit hochregulierter Mitgliedstaaten zwingt der liberaleren Minderheit das eigene, hohe Regulierungsniveau auf, um der Minderheit ihre Wettbewerbsvorteile zu nehmen. Für Paris ist die Finanzkrise ein willkommener Vorwand.

In der Vergangenheit hat Frankreich seine Strategie mit großer Konsequenz vor allem im Bereich der EU-Arbeitsmarktregulierungen verfolgt. Auch die EU-Regulierung des Kunstmarktes (Folgerechtsrichtlinie von 2001) und die Finanzdienstleistungsrichtlinie von 2003 sind so zu erklären. Zur überstimmten Minderheit gehörten mehr oder weniger regelmäßig Großbritannien, Irland, Dänemark, Schweden und die Niederlande, manchmal – je nach Regierungscouleur – auch Deutschland. Zahlreiche politikwissenschaftliche Untersuchungen des Abstimmungsverhaltens im Ministerrat belegen, dass die Scheidelinie zwischen den nord- und den südeuropäischen Mitgliedstaaten verläuft und dass die südeuropäischen eher für, und die nordeuropäischen eher gegen Eingriffe in den Marktmechanismus stimmen.

Harmonisierung mit Hochdruck

Auffällig ist weiterhin, dass die europäische Harmonisierung der Finanzmarktregulierung mit großem Zeitdruck vorangetrieben wird, obwohl es gar nicht darum geht, die derzeitige Krise zu überwinden. Erklärter Zweck der Gesetzgebung ist es, solche Krisen in der Zukunft zu vermeiden. Man könnte sich daher Zeit lassen. Kommission, Ratsmehrheit und allen voran Präsident Sarkozy wollen aber anscheinend noch vor der britischen Unterhauswahl ein "fait accompli" schaffen. Denn wenn die britische Labour Regierung die Verordnung akzeptiert, könnte eine spätere konservative Regierung nicht mehr dagegen klagen.

Höchst problematisch ist nämlich die Rechtsauffassung der Kommission, dass die EBA-Verordnung im Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit beschlossen werden kann, weil sie sich "auf Artikel 95 EG-Vertrag gründen" kann (Ziffer 4 ihrer Begründung vom 23.09.09). Artikel 95 (nach dem Vertrag von Lissabon Artikel 114) setzt voraus, dass der Rechtsakt der Verwirklichung des Binnenmarktes gemäß Artikel 14 (jetzt: 26) dient. Artikel 14 definiert den Binnenmarkt als einen "Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Bestimmungen dieses Vertrages gewährleistet ist". Die Existenz unterschiedlicher nationalstaatlicher Finanzmarktregulierungen behindert aber den freien Kapitalverkehr nicht. Deshalb trifft in Wirklichkeit nicht Artikel 95 (jetzt: 114), sondern, wenn überhaupt, Artikel 94 (jetzt: 115) zu. Dieser ermächtigt jedoch nicht zu Verordnungen, sondern nur zu Richtlinien, und er schreibt Einstimmigkeit vor.

Die Kommission beruft sich auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH), aber das von ihr zitierte Urteil (C-217/04) rechtfertigt die Inanspruchnahme von Art. 95 (jetzt: 114) für die "Schaffung einer Gemeinschaftseinrichtung" lediglich unter der Voraussetzung, dass der Rechtsakt der Verwirklichung des Binnenmarktes gemäß Artikel 14 (jetzt: 26) dient.

Andere berufen sich auf die EuGH-Entscheidung zum Tabakwerbungsverbot (C-376/98), die die Inanspruchnahme von Art. 95 (jetzt: 114) an die Bedingung knüpft, dass der Rechtsakt "zur Beseitigung spürbarer Verzerrungen des Wettbewerbs beiträgt" (Rn. 108). Der EuGH sieht darin jedoch nicht eine hinreichende, sondern nur eine zusätzliche notwendige Bedingung – zusätzlich zu der Bedingung, dass der Rechtsakt der Verwirklichung des Binnenmarktes gemäß Artikel 14 (jetzt: 26) dient. Weder Artikel 14 (jetzt: 26) noch die darin erwähnten anderen Artikel enthalten das Kriterium der Wettbewerbsverzerrung. Der Umstand, dass international unterschiedliche Bankenregulierungen den Wettbewerb verzerren könnten, reicht daher nicht aus, die EBA-Verordnung auf den Binnenmarktartikel 95 (jetzt: 114) zu stützen. Entscheidend ist, ob der freie Kapitalverkehr gewährleistet ist. Unterschiede in der Bankenregulierung stehen dem jedoch nicht entgegen.

Regulierungsniveau steigt, Finanzgeschäft kehrt EU den Rücken

Wenn die Mehrheit den Wettbewerb von Seiten der liberalen Minderheit beschränken kann, wird sie schließlich auch ihr eigenes Regulierungsniveau anheben, denn der Wettbewerbsdruck lässt nach. Dieses erhöhte Regulierungsniveau zwingt sie auch der Minderheit auf. Es ist – wie sich formal zeigen lässt – noch höher als das von einem Regulierungskartell gewählte Niveau, denn diejenigen, die mäßigend auf das Kartell wirken würden, werden jetzt einfach überstimmt. Das Finanzgeschäft wandert dann von London und Luxemburg nach New York, Zürich, Hongkong und Singapur ab. Für die Schweiz wäre die geplante Gesetzgebung ein weiterer wichtiger Grund, der Europäischen Union nicht beizutreten.

Die derzeitige Finanzkrise wäre durch die geplante europäische Finanzaufsicht nicht verhindert oder wesentlich abgeschwächt worden. Die Krise ist bekanntlich dadurch entstanden, dass im amerikanischen Immobilienmarkt eine spekulative Blase platzte, der amerikanische Finanzminister die amerikanische Investment Bank Lehman Brothers nicht vor dem Konkurs bewahrte und damit eine weltweite Panik auslöste. Die Krise wurde weder von den Banken noch von den Aufsichtsbehörden noch von den internationalen Organisationen (BIZ, IWF, EU) vorhergesehen. Jeder einzelne Mitgliedstaat hatte einen vollkommen hinreichenden Anreiz, die Krise zu vermeiden.

Wenn sich die internationale Koordination auf einen Informationsaustausch und – wie im Basler Ausschuss – auf die Erarbeitung von Empfehlungen beschränkt, über deren Annahme jeder selbst entscheiden kann, so ist sie zweifellos nützlich, denn Wissen ist ein internationales öffentliches Gut. Aber mit Zwangsmitteln ausgestattete internationale Institutionen, die ein Regierungskartell durchsetzen oder der Mehrheit die Macht geben, die Regulierungen der konkurrierenden Minderheit in die Höhe zu treiben, können nur in die allgemeine Überregulierung führen.

Zu dem Regulierungsversagen ist es ja nicht deshalb gekommen, weil die zuständigen Behörden oder Politiker wissentlich die Krise riskiert hätten, nur um ihren Banken auf dem Weltmarkt Wettbewerbsvorteile zu verschaffen. Sie haben die Risiken falsch eingeschätzt und sind jetzt dabei, aus den Ereignissen zu lernen – auch ohne internationale Vereinheitlichung. Der Wettbewerb der Standorte kann sie davon abhalten, die Regulierungen stärker zu verschärfen, als für die Finanzmarktstabilität erforderlich ist. Wo Irrtum das Problem ist, braucht man zudem eine Vielfalt der Experimente, aus denen man lernen kann. Aus der Krise werden die falschen Lehren gezogen.

©KOF ETH Zürich, 22. Mär. 2010

 
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Kommentare

Dieser Artikel hat 3 Kommentare.
  • Leere Behauptung

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    Der eingangs behauptete Konsens hat mich jedenfalls noch nicht erfaßt. Faktum ist, daß das bestehende System der fragmentierten und sehr unterschiedlichen Finanzmarktregulierungen ungezählte Arbitrage-Möglichekiten eröffnent, welche auch schamlos und profitsteigernd ausgenutzt wurden. Daher sind die Vorstöße der G-20 (so sie umgesetzt würden), weltweite Regulierungsvorschriften zu erlassen und Steuer- und Regulierungsoasen auszutrocknen (darunter natürlich auch jene bisher von der OECD nicht erfaßten in den OECD-Ländern) wünschenswert.
    Standortwettbewerb, der über laxere Regulierungen läuft, ist "beggar-thy-neighbor" Politik und gesamtwirtschaftlich schädlich. Die Vaubel'sche Angst vor Überregulierung durch Koordinierung ist daher fehlgeleitet.

  • Ueberraschendes Urteil

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    Herr Vaubel findet also, dass Politiker und Institutionen immer verantwortungsvoll gehandelt haben. Das ist ueberraschend, vielleicht hat der Autor noch nicht begriffen; Geld an sich schafft keinen Wohlstand, reine Finanzmarktinvestitionen muessen sehr kritisch gesehen werden und wenn zuviele risikofreudige Spieler aufgrund laxer Regulierung die Welt in eine Krise stuerzen koennen, dann bedarf es einer internationalen Regulierung des Finanzsektors. Vielleicht bin ich auch ein oekonomischer Idiot und habe nur durch Glueck meinen Doktor und meine Professur bekommen, aber ich kann bis heute nicht erkennen, warum es wohlfahrtstheoretisch vorteilhaft sein sollte quasi einen Wettbewerb zwischen Nationen zu eroeffnen. Sind Staaten ein Analogon zu Unternehmen? Wohl eher nicht (Ricardo, Hekscher-Ohlin, Krugman etc geben das nicht her. Natuerlich, man kann auch Skalvenarbeit einfuehren um Produktivitaetsunterschiede auszugleichen. Ich glaube aber nicht, dass die Genannten das im Sinn hatten.). Ich verstehe das Argument der Ueberregulierung in diesem Zusammenhang ueberhaupt nicht. Natuerlich sind Politiker ein unverantwortbares Risiko eingegangen, entweder aus Unfaehigkeit oder wissentlich, aber nachher wird mit "systemischen" Banken (Leider weiss ich bis heute nicht wie systemisch genau messbar definiert ist. Leider hat mir auch kein Politiker diese Frage beantworten koennen.) argumentiert und ploetzlich sollen alle mal den Schaden gut machen und Banken retten, die dann weiter machen wie zuvor, jetzt mit Vollkaskomentalitaet. Endlich verstehe ich das permanente Grinsen von Joe A., der Steuerzahler haftet eben voll.
    Aber Experimente auf der Ebene sollte man doch besser vermeiden, der Gegenwind aus GR ist doch schlimm genug, aber weiter so mit CDS's oder was. Dann lieber ein ineffizienter Finanzmarkt mit Regulierungen als ein Finanzmarkt ohne Regulierungen, der Wenige reich macht und die Mehrheit ruiniert. Ich denke da wird mir die Mehrheit der Menschheit von DE bis Fiji zustimmen. Aber ich bin wahrscheinlich zu risiko-avers.

  • Eine europäische Harmonisierung der Finanzmarktregulierung ist erforderlich

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    Fakt ist, daß die nationale Bankenaufsicht in der Europäischen Union durch freien Kapitalverkehr und Niederlassungsfreiheit der Banken ineffektiv geworden ist.
    Beispiel: die deutsche BaFin erließ am 18. Mai 2010 per Allgemeinverfügung ein Verbot bestimmter ungedeckter Leerverkäufe. Am 19. Mai 2010 gab die englische FSA bekannt, daß dieses Verbot für englische Niederlassungen deutscher Banken nicht gilt. Unabhängig von der inhaltichen Bewertung dieser konkreten Regulierungsmaßnahme zeigt das Beispiel, daß die Bankenregulierung durch nationale Behörden derzeit sehr einfach umgangen werden kann. Ein Verzicht auf europäische Harmonisierung der Finanzmarktregulierung bedeutet in der Konsequenz ein Absenken der Regulierungsanforderungen auf das Niveau des "liberalsten" Einzelstaates.
    Dies ist aus demokratietheoretischen Gründen nicht hinnehmbar. Das Bankgeschäft birgt erhebliche finanzielle Risiken für das Gemeinwesen in sich; der Souverän muß daher zumindest mittelbar eine Möglichkeit der Eindämmung dieser Risiken durch effektive Regulierung bahalten.

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Autor

Roland Vaubel

Roland Vaubel

Schlagworte

Bankenaufsicht, Binnenmarkt, EU, Finanzkrise, Finanzmarkt, Finanzplatz, Harmonisierung, Regulierung

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