Mehr Amerika für Europa

Solidarität, Kontrolle und „Moral Hazard“ im Euroraum

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Christian Deubner, 7. Dez. 2012
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Können die Erfahrungen mit dem Fiskalföderalismus reifer Bundesstaaten der Eurozone Hinweise zur besseren langfristigen Gouvernanz geben? Diese Frage steht am Anfang der folgenden Ausführungen. [ 1 ]

Eine aktuelle Debatte über die Eurozonen-Gouvernanz dreht sich um die Bedeutung von mehr Solidarität mit überschuldeten Euro-Mitgliedstaaten, etwa durch Eurobonds und großzügigere und billigere Kredite. Mehr Solidarität soll das Entstehen von mehr Wachstum, von dauerhafter Schuldentragfähigkeit, und von ausgewogenen Handelsbeziehungen begünstigen.

Diese These ist umstritten, weil ein Mehr an Solidarität gegenüber überschuldeten Euro-Staaten gerade die Verhaltensweisen ermutigen könnte, die zu dieser Überschuldung geführt haben, oft bezeichnet als ‚Moral Hazard‘. Das Gegenargu-ment gegen diesen Einwand lautet, dass mehr Kontrolle des fiskalpolitischen Ver-haltens die Tendenz zu Moral Hazard verhindern könnte.

Entsprechend testen wir zwei Typen reifer Bundesstaaten auf ihre spezifische Kombination von Solidarität und Kontrolle und die Ergebnisse bezüglich der fiskalpolitischen Stabilität ihrer Gliedstaaten. Welcher verhindert Moral Hazard besser? Welche Elemente seiner Politik sind für das Ergebnis entscheidend? Welchem der beiden Typen ähnelt die entstehende Euro-Fiskalunion? Kann man vor diesem Hintergrund die Erfolgschancen der entstehenden Fiskalunion bewerten?

Beispiel 1: Bundesrepublik Deutschland (Typ kooperativer Föderalismus)

Solidarität:

  • Bund-Länder Steueraufteilung, mit eingebautem wohlstandsabhängigen Transfer-Mechanismus zwischen den Ländern. Insgesamt erhalten daraus (2010) die Länder etwa 94% ihrer Haushaltseinnahmen. Nur der Rest - 6 % - aus eigenen Landes-Steuern. Für 12 Länder Transfergewinne: im Osten durchschnittlich 12% , im Westen  2-5% der Einnahmen; zwei Ausreisser mit 32 und 43%.

Wirksame automatische Stabilisatoren kommen hinzu.

  • Für die Anleihen der Länder gilt Solidarität durch Bundesgarantie.

Sehr schwache zentrale Kontrolle:

  • Weitgehende finanzpolitische Autonomie der Bundesländer (GG A 109) ein-schließlich der Kreditaufnahme, mit ‚weicher‘ zentraler Koordinierung. Bundesstaatlich verordnete Schuldenbremse erst 2009.

Beispiel 2: USA (Typ Konkurrenz-Föderalismus)

Solidarität:

  • Ebenfalls Transfersystem zwischen amerikanischen Bundesstaaten und Föderation, mit einer wohlstandsunabhängigen Transferquote zugunsten der Bundesstaaten (in 2010) von +/-20% ihrer Haushaltsmittel, der gesamte Rest aus eigenen Einnahmen. Wirksame automatische Stabilisatoren.
  • Für Bundesstaaten-Anleihen: Keine Solidarität durch Bundesgarantie

Sehr schwache zentrale Kontrolle:

  • finanzpolitische Autonomie der Bundesstaaten, einschließlich der Kreditaufnahme; autonome Schuldenbremsen bestehen bereits sehr lange

Nach unserer Ausgangsthese sollte es in den deutschen Bundesländern angesichts der deutlich höheren Solidaritäts-Leistungen eigentlich zu geringerer Kreditaufnahme und Verschuldung kommen als in den USA, mit mehr Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und abnehmendem Transferbedarf. In Wirklichkeit ist es aber anders herum!

In den deutschen Ländern steigt die öffentliche Verschuldung seit vierzig Jahren. Einige sind besonders betroffen während andere ihre Haushalte ausgleichen und in Konkurrenzkraft und Wachstum vorangehen. Zwischen etwa 6 und 74% des BIP lag 2005 die Differenz der Verschuldung. Für einige erfordert das zusätzlich noch eine Haushalts-Nothilfe.

Dabei verschlechtern sich die Ratings der höher verschuldeten Länder aber nur sehr wenig und ihre Kredite kosten nicht mehr wie die der anderen. Sie haben also kaum Anreize, sich selbst um eine Verbesserung ihrer Lage zu bemühen. Die deutsche Kombination von Solidarität und Kontrolle ist unfähig, Moral Hazard zu verhindern

In den US-Bundesstaaten dagegen, wo das niedrigere Solidaritätsniveau eigentlich zu einer Verschlimmerung der Lage führen sollte, ist die öffentliche Verschuldung weit geringer – die Quote liegt zwischen ca. 8 und 27% des BIP (2010). In Kalifornien sind es nur 23 %/BIP.

Trotzdem wirkt höherer Reformdruck seitens der Finanzmärkte: die Ratings spreizen sich dort schon auf diesem niedrigen Niveau deutlich mehr als in Deutschland, ebenso die Kreditkosten. Das erzwingt z.B. in Kalifornien überaus drastische Maßnahmen zur Budgetsanierung.

Damit wird eine zweite Kontrollebene der gliedstaatlichen Fiskalpolitik sichtbar, die-jenige durch die Finanzmärkte. Sie ist in den USA weit effektiver als in Deutsch-land. Zusammen mit den anderen Elementen des US-Fiskalföderalismus kann sie Moral Hazard erfolgreicher begrenzen.

Internationalen Vergleichen zufolge ist letztlich die deutlich höhere fiskalische Eigenverantwortung im Konkurrenzföderalismus (USA) – am sichtbarsten in der fehlenden Bundes-Garantie für die Kredite der Bundesstaaten –  für dieses Ergebnis entscheidend.

Solidarität, Kontrolle und Moral Hazard in der Eurozone

Das Eurosystem bis 2009

Die Vertragsregelungen zum Euro richteten sich in einem zentralen Punkt am amerikanischen Modell aus: für die Anleihen der Euro-Staaten gab es keine solidarische Unions-Garantie und die No-Bailout-Klausel des Art.125 AEUV verbot es, für solche Schulden einzustehen.

Die Klausel sollte die Investoren analog zu den USA zu verschärfter Kontrolle staatlicher Schuldenpolitik motivieren. Zu diesem Zweck führte man aber auch noch ein mit Sanktionsrecht versehenes institutionelles Kontrollsystem mit ein, den Stabilitäts- und Wachstumspakt SWP der mehr bundesdeutscher Praxis entsprach. Insofern gab es eine erkennbare Unentschlossenheit zwischen dem amerikanischen und dem deutschen Modell. Außerdem waren die Klausel und der SWP letztlich ‚weich‘ und ließen Schlupflöcher offen. Beide Elemente der Kontrolle versagten im ersten Jahrzehnt des Euro. Die Klausel erlangte erst in 2010 unerwartet eine gewisse Glaubwürdigkeit. Die Sanktionsdrohung des SWP wurde ebenfalls nicht ernst genommen, zu recht wie sich seit 2002-3 zeigte.

Die meisten Euro-Mitgliedstaaten respektierten die SWP-Regeln zwar aus eigenem Interesse. Die drei Großen (Deutschland, Frankreich, Italien), plus Portugal und Griechenland, zogen aber vor, die Defizitgrenzen zu überschreiten und ihre Verschuldung zu erhöhen. Sie blieben unsanktioniert. Trotzdem verteuerten die Finanzmärkte die Kreditkosten der Peripherie-Länder bis 2008 nur marginal und diejenigen der Großen gar nicht. Für Griechenland und Portugal, wohl auch für Italien, verschlechterte sich die Schuldentragfähigkeit aber so, dass ihre Zinsen hätten höher ausfallen müssen.

Man kann in dieser Phase für die drei ‚Großen‘, für Griechenland und Portugal und für ihre Gläubiger bereits von Moral Hazard sprechen. Er wurde beendet seit die Investoren ab 2010 doch noch ihren Glauben an die finanzielle Solidarität unter den Euro-Staaten verloren und die GIIPS-Staaten mit einer dramatischen Ver-schlechterung ihrer Ratings auch eine kaum finanzierbare Steigerung ihrer Kreditkosten erlebten.

Die Logik des amerikanischen Modells hatte funktioniert, bis hin zu einer Teilinsolvenz für Griechenland, aber erschreckend verspätet und destabilisierend.

System seit 2010 

Mit Sixpack, Twopack und Fiskalpakt wird die institutionelle Koordinierung der nationalen Fiskalpolitiken im Euroraum drastisch verschärft, um diesen auf lange Sicht zu stabilisieren. Trotzdem sind Zweifel an ihrer Funktionsfähigkeit angebracht. Andererseits wird mit dem ESM (und seinen Vorgängern) nun auch ein System finanzieller Notfall-Solidarität für zahlungsunfähige Euro-Staaten oder Banken aufgebaut. So könnte man auf den ersten Blick schließen, dass der Gleichschritt zwischen Solidarität, unzureichender Kontrolle und Moral Hazard erhalten bleibt. Sein Takt könnte sich sogar noch beschleunigen.

Dafür sorgt vor allem der riesige Bestand entwerteter Altschulden, den mehrere Euro-Mitgliedstaaten weiterhin finanzieren müssen. Für den Fall, dass an der Fähigkeit oder dem Willen dazu wieder einmal Zweifel aufkommen, hat man den ESM. Der wirkt gleichzeitig aber immer noch unterdimensioniert. Das kann auch künftig zu kurzfristiger Ausweitung der Hilfs-Garantien und zur Abmilderung ihrer Konditionen führen.

Der eingeschlagene Weg bringt aber auch Elemente des ‚amerikanischen‘ Konkurrenzföderalismus mit ein, die die Tragfähigkeit dieses Systems kurz- und mittelfristig auch dann stützen könnten,

  • wenn die verschärfte fiskalpolitische Kontrolle nicht funktionieren sollte. Dazu zählen die deutsche Schuldenbremse und der Fiskalpakt: Ihr Kernaspekt ist die je nationale Selbstverpflichtung auf Schuldenabbau und die Einhaltung von Verschuldungsgrenzen, quasi eine Europäisierung der deutschen Schuldenbremse, aber auch ihrer älteren Vorbilder in den US-amerikanischen Gliedstaaten.
  • wenn die Existenz eines Rettungsschirms Moral-Hazard-Versuchungen wecken sollte. Hiergegen wirken die Unwägbarkeiten der Hilfe. Einmal die Erinnerung der Marktakteure an den kürzlich erfolgten Schuldenschnitt für Griechenland, dann die verbleibenden Unsicherheiten beim Zugang zu den neuen Hilfs-Garantieleistungen des Rettungsschirms, sowie schließlich die Konditionalität und ihre unberechenbaren wirtschaftlichen Folgen. Auch all das dürfte Investoren zur Vorsicht veranlassen. Marktbestimmte Faktoren der fiskalpolitischen Kontrolle könnten dadurch länger und stärker aufrechterhalten bleiben und zur Stützung der zentralen Koordinierung beitragen, als zunächst erwartet.

Auch diese Kombination von Solidarität und Kontrolle kann eine langfristige Stabilität des Euro-Systems aber nicht sicherstellen. Nach allem Gesagten könnte die nur von einer klaren Hinwendung hin zum amerikanischen Modell kommen. Diese Option gehört wieder auf die Agenda der europäischen Politik.


  • 1  Dieser Aufsatz basiert auf einem Vortrag, den der Autor am 16.November 2012 auf dem Jahreskolloquium des Arbeitskreises Europäische Integration e.V. in der TU Darmstadt gehalten hat, Projekt Europa – Zwischen Solidarität und Desintegration.

©KOF ETH Zürich, 7. Dez. 2012

 
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Autor

Christian Deubner

Christian Deubner

Schlagworte

Euroraum, Föderalismus, moral-hazard, USA

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