Runter mit den Roaminggebühren: Plädoyer für eine Marktöffnung des internationalen Mobilfunks

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Günter Knieps und Patrick Zenhäusern, 29. Nov. 2012
Runter mit den Roaminggebühren: Plädoyer für eine Marktöffnung des internationalen Mobilfunks 4.25 5 20

Auch in der Schweiz steigt der Preisdruck auf die Roamingdienste der Mobilfunkunternehmen. Die Mobilfunkkommunikation von auslandreisenden Schweizerinnen und Schweizern soll ähnlich wie in der EU preisreguliert und damit günstiger werden. In diese Richtung zielende Anliegen wie etwa die Motion der SP-Nationalrätin Ursula Wyss Schluss mit überrissenen Handy-Gebühren im Ausland[ a ] sind nachvollziehbar, treffen allerdings nicht den Kern des Problems. Notwendig ist vielmehr eine Marktöffnung des internationalen Mobilfunks. Nur diese trägt dazu bei, dass sich das internationale Roaming-Mobilfunkkartell auflöst.

Spätestens im Ausland wird Reisenden deutlich, dass ihnen – weil sie einen anderen Pass haben als Ortsansässige – für exakt dieselben Kommunikationsleistungen erheblich höhere Mobilfunkpreise in Rechnung gestellt werden. Es handelt sich nicht um eine wohlfahrtserhöhende Preisdifferenzierung. Vielmehr werden die Kunden im eigentlichen Sinne abgezockt; doch wie kommt es dazu, dass dies überhaupt möglich ist? In jedem Land stehen doch mehrere Mobilfunkunternehmen miteinander im Wettbewerb um Kunden.

Nationaler, kein internationaler Wettbewerb

Tatsache ist, dass der Wettbewerb im Mobilfunk national spielt, nicht jedoch grenzüberschreitend. National spielt der Wettbewerb auf der Grundlage von technischen Regulierungen. So wurden in den einzelnen Ländern Frequenzen an verschiedene Mobilfunkunternehmen vergeben. Auch wurde die Nummernportabilität eingeführt.[ 1 ] Es gibt Interoperabilitätsregulierungen zu spezifischen Protokollen oder zur Sprachqualität. Diese bisher technischen Regulierungen beinhalten jedoch keine Massnahmen, welche die freie Anbieterwahl an der Landesgrenze unter erleichterten Bedingungen ermöglichen würde. Die Interoperabilitätsregulierungen wurden im Gegenteil sogar dazu eingesetzt, zwischen den Mobilfunkunternehmen Preisabreden zu ermöglichen.

Die GSMA, die internationale Vereinigung der Mobilfunkunternehmen, versteht unter „International Mobile Roaming“ einen Dienst, der es ihren Kunden erlaubt, ihr Mobilfunkgerät mit der SIM-Karte des heimischen Providers auch ausserhalb des eigenen Landes für Telefongespräche, SMS, Internetrecherchen und Emailverkehr einzusetzen. Seit 1996 werden internationale Roamingdienste auf der Grundlage der „Standard Terms für International Roaming Agreements“ (STIRA) angewendet. Teil der STIRA sind die „International Operator Tariffs“ (IOTs), die die Mobilfunkunternehmen für sämtliche ausländischen Mobilfunkpartner anzuwenden verpflichtet sind. Eine aus wettbewerbsökonomischer Sicht problematische Definition des „International Mobile Roaming“ konstituiert gewissermassen die Grundlage der IOT-Preisabreden. Das Problem der  STIRA liegt darin, dass sie für die Mobilfunkunternehmen eine Doppelrolle zementierten: Sie liefern zwar den Rahmen für die Interoperabilität, zugleich aber auch detaillierte Wholesale- und Retail-Preisbedingungen für die Provider und damit Strategien, den Wechsel des Kunden im Gastland zu erschweren.

Unabhängig von den damit einhergehenden Wettbewerbsproblemen hat die Europäische Kommission auf Anfrage der GSMA im Jahre 1996 Roaming im Sinne der STIRA vom Kartellverbot des EG-Vertrags freigestellt. Sie wollte damit einen gemeinsamen Mobilfunk-Standard zwischen den Mitgliedstaaten und das Entstehen transeuropäischer Mobilfunknetze fördern und nahm in Kauf, dass auf diese Weise sogar kartellistischen Tarifierungsprinzipien Vorschub geleistet wird. Es ist jedoch wichtig, sich die Zeit zu vergegenwärtigen, in der diese Freistellung erfolgte. Die Marktöffnung der Telekommunikation erfolgte erst zwei Jahre später, nämlich 1998. Die inzwischen starken Preiserosionen in der Telefonie konnte damals niemand vorhersehen. Erst im Schlepptau der Marktöffnung der nationalen Telekommunikationsmärkte wurde deutlich, dass sich beim grenzüberschreitenden Mobilfunk keine vergleichbaren Preissenkungen einstellen würden.

Im Grundsatz bindet die EU in der Telekommunikation ex-ante-Regulierungseingriffe an klar definierte Marktmachtkriterien. Eine solche netzspezfische Marktmacht hat die Europäische Kommission aber keineswegs in den Roamingmärkten lokalisieren können. Mit Blick auf den internationalen Mobilfunk hat sie diesen Grundsatz jedoch seit 2007 über Bord geworfen und das alleinige Performance-Kriterium überhöhter Roamingpreise als Rechtfertigung für die Regulierung von Einzelpreisobergrenzen genommen.[ 2 ] Die entsprechenden Roaming-Preisregulierungen wurden seither verschärft und ausgeweitet. Die Einzelpreisobergrenzen wurden nicht nur für die Mobilfunktelefonie, sondern auch für SMS und seit 2012 sogar für den Datenverkehr angewendet.[ 3 ] Ironie der Geschichte: Würden die Mobilfunkunternehmen diese Obergrenzen ohne regulatorischen Support anwenden, würde diese Praxis aus wettbewerbsrechtlicher Sicht untersagt.  

Weshalb die Preise nicht gesunken sind

Welche Gründe sind es, die im grenzüberschreitenden Mobilfunk eine Preiserosion verhinderten? Erstens gibt es seit der Marktöffnung der nationalen Telekommunikationsmärkte nach wie vor keine technische Regulierung, die einem Roaming-Kunden den temporären Wechsel zu einem Mobilfunkunternehmen im Gastland auf eine Weise erleichtert hätte, wie es die entsprechenden nationalen technischen Marktöffnungsregulierungen seit nunmehr bereits rund fünfzehn Jahren tun. Zweitens ist das Mitte der Neunzigerjahre von der EU implizit abgesegnete kartellistische Vorgehen gemäss STIRA und IOT heute nach wie vor intakt. Die Diskriminierung zwischen Einheimischen und Gästen wird durch die Roaming-Verträge stabilisiert, in denen jeder der Mobilfunkunternehmen implizit vertraglich akzeptiert, eine solche künstliche nicht wohlfahrtserhöhende Kundendiskriminierung vorzunehmen. Folglich hat jedes Mobilfunkunternehmen seither eine Doppelrolle, einerseits als Home-Provider und andererseits als Gastland-Provider. Das kartellistische Verhalten wird dadurch stabilisiert.

Das Problem ist somit nicht, dass die Mobilfunkunternehmen in zwei Ländern mit Blick auf das Angebot von Romingdiensten netzspezifische Marktmacht besitzen. Vielmehr fehlt eine grundlegende technische Regulierung, die die Mobilfunkmärkte grenzüberschreitend für den Wettbewerb geöffnet hätte. Nur die Einführung einer technischen Regulierung, die die freie Wahl des Anbieters im Ausland ohne erhebliche Wechselkosten sicherstellt, wird einen internationalen Mobilfunkwettbewerb entstehen lassen und zu Preiserosionen führen. Im Kern besteht eine solche technische Regulierung aus drei Komponenten: die Option für eine nicht-proprietäre SIM-Karte (1), die temporäre Nummernportabilität (2) sowie eine adäquate Regulierung der Rechnungstellung und des Inkasso im Falle eines Providerwechsels.

(1) Nicht-proprietäre SIM-Karte für den Providerwechsel

Zu unterscheiden ist zwischen der Identitätsnummer des Mobilfunkgeräts (International Mobile Equipment Identity, IMEI) und der International Mobile Subscriber Identity (IMSI), die auf der SIM-Karte spezifiziert ist. Es gibt proprietäre SIM-Karten, die spezifische Benutzungsrestriktionen enthalten. Die Kommunikation kann auf ein bestimmtes Land beschränkt sein. Proprietärere SIM-Karten werden insbesondere für wohlfahrtserhöhende Preisdifferenzierungsstrategien eingesetzt. „SIM-unlocked“ dagegen ist eine notwendige Bedingung, um an der Landesgrenze den Provider für ausgehende Kommunikation (Sprache, SMS, Datendienste) zu wechseln. Der Gastkunde lässt sich auf diese Weise mit einer neuen SIM-Karte identifizieren.

Weder die Telekomregulierungs-, noch die Wettbewerbsbehörden verbieten “SIM-locked”. In Belgien ist vom European Court of Justice auf der Grundlage der „Unfair Commercial Practices Directive“[ 4 ] sogar ein Gesetz aufgehoben worden, das Bündelstrategien verbieten wollte. Die Subventionierung von Mobilfunkgeräten über mehrjährige Kundenbindungsverträge war im Mobilfunk in der Vergangenheit üblich. Allerdings gewinnen sowohl “SIM-unlocked-Strategien” und die Entbündelung des Mobilfunkgeräts und der Kundenverträge an Bedeutung. „SIM-unlocked“ gesetzlich verpflichtend zu verankern würde eine Überregulierung darstellen. Regulatorisch sollte lediglich die Anforderung reguliert werden, dass die Mobilfunk-Provider gegenüber den Kunden transparent kommunizieren, welche technischen Voraussetzungen ihr Mobilfunkgerät erfüllen muss, damit ein Providerwechsel im Ausland möglich ist. Kunden, die im Gastland ihren Provider wechseln wollen, sollten daran nicht gehindert werden können, während Kunden mit einer geringen Nachfrage nach Kommunikationsleistungen im Ausland weiterhin SIM-locked-Geräte benützen können.

(2) Temporäre Nummernportabilität

Die temporäre Nummernportabilität ermöglicht Mobilfunkkunden, eingehende Gespräche, SMS und Datenroaming-Dienste unter der bisherigen Nummer zu erhalten, wenn sie im Gastland für eine bestimmte Zeit für Roamingdienste den Operator wechseln. Diese Regulierung soll dazu beitragen, dass eingehende Gespräche im Ausland unter der bisherigen Telefonnummer möglich sind. Es ist nicht notwendig, eingehende Gespräche über die SIM-Karte des Heimland-Providers abzuwickeln (was als Möglichkeit grundsätzlich offensteht, in dem bspw. über eine Dual-IMSI die ausgehenden Gespräche mit einem Gastland-Provider und die eingehenden über den Heim-Provider abgewickelt werden).

(3) Rechnungsstellung und Inkasso-Funktion

Im Grundsatz hat der vom Kunden im Gastland gewählte Mobilfunk-Provider auch die Verantwortung für das Clearing und Settlement der seinen Kunden angebotenen Roaming-Dienste. Die Möglichkeit sollte jedoch freigestellt werden, dass nach Kundenwunsch nach wie vor der Heim-Provider die Rechnungstellung wahrnimmt. Der Home-Provider sollte allerdings nicht regulatorisch zu dieser Funktion verpflichtet werden. Will er sie nicht wahrnehmen, sollte er lediglich dazu verpflichtet werden, die zur Rechnungstellung notwendigen Quelldaten über die Identität des Kunden und dessen Kreditwürdigkeit an den Gastland-Provider oder dessen spezialisierte Inkassostelle weiterzuleiten.

Die EU hat inzwischen das Problem der fehlenden technischen Regulierung zur Marktöffnung der internationalen Mobilfunkkommunikation erkannt und sucht nach Lösungen, die sie ab Juli 2014 einzuführen beabsichtigt. Leider plant sie diese Regulierung zusätzlich und nicht anstelle der seit 2007 eingeführten Preisregulierungen. Damit wird die heutige Überregulierung verschärft, was dazu führen dürfte, dass das bisherige kartellistische Verhalten der Mobilfunkunternehmen weiterhin stabilisiert wird.

Literatur

BEREC (2012), Roaming Regulation – Choice of Decoupling Method, A consultation to assist BEREC in preparing advice to the Commission on its forthcoming Implementing Act, Body of European Regulators for Electronic Communications, BoR (12), 68, June 2012.

ERG (2005), ERG Common Position on the coordinated Analysis of the Markets for Wholesale International Roaming, ERG (05) 20Rev1, Brussels.

Knieps, G., Zenhäusern, P. (2012), Regulatory Fallacies in Global Telecommunications: The Case of International Roaming, Paper presented at the ICT-Workshop of the EIIW Bergische Universität Wuppertal in November 2012.

Knieps, G., Zenhäusern, P. (2010), Phasing out sector-specific regulation in European tele-communications, Journal of Competition Law & Economics, 6/4, 995-1006.

Knieps, G. (2011), The Three Criteria Test, the Essential Facilities Doctrine and the Theory of Monopolistic Bottlenecks, Intereconomics, 46(1), 17-21.

Knieps, G. (2006), Competition in the Post-Trade Markets: A Network Economic Analysis of the Securities Business, Journal of Industry, Competition and Trade, 6/1, 45-60.

Sutherland, E. (2001), International roaming charges: overcharging and competition law, Telecommunications Policy, 25, 5-20.


  • 1  Directive 98/61/EC of the European Parliament and of the Council of 24 September 1998 amending Directive 97/33/EC with regard to operator number portability and carrier pre-selection, OJ, 03.10.1998, L 268/37-38.
  • 2  Regulation (EC) No 717/2007 of the European Parliament and of the Council of 27 June 2007 on roaming on pub-lic mobile telephone networks within the Community and amending Directive 2002/21/EC, OJ, 29.6.2007, L 171/32-40.
  • 3  Regulation (EU) No 531/2012 of the European Parliament and of the Council of 13 June 2012 on roaming on public mobile communications networks within the Union (recast) (Text with EEA relevance), OJ, 30.6.2012, L 172/10-35, Article 22.
  • 4  Directive 2005/29/EC of the European Parliament and of the Council of 11 May 2005 concerning unfair business-to-consumer commercial practices in the internal market and amending Council Directive 84/450/EEC, Directives 97/7/EC, 98/27/EC and 2002/65/EC of the European Parliament and of the Council and Regulation (EC) No 2006/2004 of the European Parliament and of the Council (‘Unfair Commercial Practices Directive’), OJ, 22.6.2005, L 149/22-39.

©KOF ETH Zürich, 29. Nov. 2012

 
Runter mit den Roaminggebühren: Plädoyer für eine Marktöffnung des internationalen Mobilfunks 4.25 5 20

Kommentare

Dieser Artikel hat einen Kommentar.
  • Kartellkristallisationspunkt: Regulierung

    [ ]

    Für meinen "Geschmack" ein glänzender Beitrag! Die Autoren zeigen überzeugend auf, dass staatliche bzw. parastaatliche technische Regeln den Kristallisationspunkt für die offenbar stabile Preis-/Leistungsabrede im Roaming darstellen. Statt diese Regeln zu beseitigen und so das Kartell zu destabilisieren, greifen die Behörden dann direkt in die Preise und Leistungen ein und - nur scheinbar paradox - zementieren so das Kartell noch (wenn auch eventuell auf einem etwas niedrigeren Preisniveau). Jetzt wird offenbar an besseren Regeln gearbeitet. Die Autoren warnen aber zu Recht mehrmals davor, dass bessere Regeln die antikompetitiven alten Regeln ersetzen und nicht ergänzen müssen. Schon lange habe ich mich gefragt, was wohl i.S. Roaming "verkehrt" laufe. Knieps und Zenhäusern sei bestend gedankt für ihre Antwort. (Und ihre charmanten Gattinen seien herzlich gegrüsst.)

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Schlagworte

Mobilfunkmarkt, Regulierung, Roaming, Roaminggebühren

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