Die Schuldenkrise in der Eurozone hat zu einer Debatte über mehr fiskalische Integration in Europa geführt. Die bisherigen Reformen haben verschärfte Verschuldungsregeln und den gemeinsamen Krisenfonds ESM gebracht. Eine allgemeine Solidarhaftung für Staatsschulden wird zwar immer wieder diskutiert; dass es dazu kommt, erscheint der-zeit aber unwahrscheinlich. Die erwähnten Reformen haben weit reichende Auswirkungen, entsprechen aber nicht der Art fiskalischer Integration, die aus der Sicht der Theorie optimaler Währungsräume (Mundell, 1961) notwendig ist (zu den möglichen verschiedenen Elementen einer Fiskalunion siehe Fuest und Peichl, 2012). Aus dieser Perspektive braucht eine Währungsunion wie die Eurozone fiskalische Institutionen, die stabilisierend wirken, wenn die Währungsunion von asymmetrischen makroökonomischen Schocks getroffen wird, wenn also beispielsweise eine Wirtschaftskrise ein-setzt, von der die Mitgliedstaaten unterschiedlich stark betroffen sind.

Dieser Beitrag analysiert zwei Elemente einer europäischen Fiskalunion, die diese Stabilisierungswirkung leisten könnten: Erstens ein EU-weites Steuer- und Transfersystem und zweitens einen EU-weiten Finanzausgleich.^[ 1 ] Beides reicht weit über das hinaus, was kurzfristig umsetzbar erscheint. Wenn die Vertiefung der politischen Integration in Europa weitergehen soll, werden derartige Schritte aber über kurz oder lang auf der Tagesordnung stehen.

Was wären die ökonomischen Konsequenzen solcher Reformen? In Mitgliedstaaten mit höheren Pro-Kopf-Einkommen besteht die Sorge, dass mehr fiskalische Integration in Europa massive Transfers in Richtung der ärmeren Mitgliedstaaten mit sich bringen könnte. Im Folgenden untersuchen wir, wie groß diese Umverteilungswirkungen sein könnten und wie die automatischen fiskalischen Stabilisatoren in der Eurozone sich verändern würden. Wir beschränken uns dabei aus Gründen der Datenverfügbarkeit auf die Gründungsmitglieder der Eurozone (ohne Luxemburg).

Konzeption einer europäischen Fiskalunion

Eine Verlagerung der politischen Zuständigkeiten von der nationalstaatlichen auf die europäische Ebene in dem Maße, wie es die beiden Szenarien vorsehen, wirft entscheidende Fragen auf hinsichtlich der genauen Ausgestaltung und der Verwendung des gemeinsamen Budgets. Drei Hauptdimensionen lassen sich dabei unterscheiden. Die erste betrifft das EU-Gesamtsteueraufkommen. Wir nehmen an, dass dieses konstant bleibt. Damit vermeiden wir im Wesentlichen eine Debatte um die Ausweitung oder Begrenzung des Staatssektors insgesamt. Sodann sind hinsichtlich der Ausgestaltung des gemeinsamen Steuersystems verschiedene Ansätze denkbar.

Ein naheliegender und für einzelne Steuern immer wieder ins Spiel gebrachter Ansatz ist ein proportionaler Aufschlag auf die bestehenden nationalen Steuern. Allerdings ist ein Anknüpfen an nationale Steuern problematisch, weil die Steuersysteme der Mitgliedstaaten sich erheblich unterscheiden und man Anreize schaffen würde, die nationalen Steuersysteme strategisch zu verändern. Damit verbunden ist das Problem, dass die Mitgliedstaaten bestimmte Transfers wie beispielsweise Kindergeld teilweise in die Einkommensteuer integriert haben, teilweise aber auch getrennt von der Einkommensteuer organisieren. Hinzu kommt, dass die Kombination und die Funktion von Einkommensteuern und Sozialversicherungsbeiträgen sehr unterschiedlich sind. Aus diesen Gründen fassen wir für jeden Mitgliedstaat die Einkommensteuer, Sozialversicherungsbeiträge und monetären Transfers zusammen. Wir definieren die Differenz aus Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen, die ein Haushalt zahlen muss, und Transfers, die er beanspruchen kann, als Nettosteuerzahlung. Als Reform analysieren wir dann die Einführung eines separaten, europäischen Steuer- und Transfersystems, das als eine Art Durchschnittssystem der nationalen Steuer-Transfersysteme konstruiert ist und teilweise (zu einem Drittel) die nationalen Systeme ersetzt. Schließlich nehmen wir an, dass in diesem System das gesamte gemeinsam generierte Steueraufkommen in ein zentrales Budget fließt und die entsprechenden Transfers unmittelbar aus diesem gemeinsamen Budget an die Haushalte gehen. Wenn das europäische Steuer- und Transfersystem vom nationalen System abweicht, verändert sich das verfügbare Einkommen der Haushalte entsprechend. Das verbleibende Nettosteueraufkommen wird dann so an die nationalen Haushalte verteilt, dass sie für den Aufkommenseffekt der partiellen Abschaffung des nationalen Steuer- und Transfersystems kompensiert werden.

Beim Finanzausgleichsmechanismus hingegen bleiben die nationalen Steuersysteme bestehen. Das gemeinsame Steuer- und Transfersystem wird allerdings dafür eingesetzt, zu bestimmen, welche Länder in den Finanzausgleich einzahlen müssen und welche Länder Zahlungen empfangen. Das beruht auf der Überlegung, dass das Nettosteueraufkommen, welches das gemeinsame Steuer- und Transfersystem in einem Land erheben würde, als Indikator für Steuerkraft und ‚Finanzbedarf‘ eines Landes interpretiert werden kann. Liegt dieser Indikator über dem europäischen Durchschnitt, zahlt ein Land in den Ausgleichsmechanismus ein, liegt er darunter, empfängt es Mittel dar-aus.

Zur Berechnung des EU-Durchschnittssystems verwenden wir die Datenbasis des europäischen Mikrosimulationsmodell EUROMOD, das für repräsentative Haushalts-Mikrodatensätze Steuern und Transfers basierend auf der Rechtslage vor Beginn der Krise berechnet. Berücksichtigt werden Einkommensteuer, Sozialversicherungsbeiträge sowie Transfers wie z.B. Arbeitslosen- oder Kindergeld und damit insgesamt zwischen 45 und 66 Prozent des Gesamtsteueraufkommens. Nicht erfasst sind hingegen indirekte Steuern und Unternehmenssteuern. Abbildung 1 bildet den Verlauf der Nettosteuern des geschätzten Durchschnittssystems im Vergleich zu den bestehenden nationalen Steuer-systemen bezogen auf das Bruttoeinkommen ab.

Abbildung 1: Steuerverlauf EU –Durchschnittssystem und Ländersysteme

Umverteilungs- und Stabilisierungswirkungen eines europäischen Steuer- und Transfersystems

Welche Umverteilungseffekte wären zu erwarten, wenn die nationalen Steuer- und Transfersysteme zu einem Drittel durch ein EU-Durchschnittssystem ersetzt würden? Abbildung 2 zeigt den Anteil der Haushalte, die von einer solchen Reform profitieren würden. Da dieser Anteil unabhängig von der Höhe des Hinzugewinnes betrachtet wird, ist zusätzlich die durchschnittliche prozentuale Veränderung pro Haushalt im wöchentlichen verfügbaren Einkommen aufgeführt. Es zeigt sich, dass auf EU-Ebene eine Mehrheit von 55 Prozent der Haushalte von der Reform profitieren würde. Auf der Länderebene zählen Griechenland, Italien, Portugal, Spanien und auch Deutschland zu den deutlichen Gewinner-Staaten, bei denen eine Mehrheit profitierender Haushalte auch mit einem signifikanten Zuwachs im verfügbaren Einkommen einhergeht - zwischen 1 Prozent in Deutschland und gut 8 Prozent in Griechenland. Zu den deutlichen Verliererstaaten zählen hingegen Österreich, Frankreich, Irland und die Niederlanden. Dass Deutschland als eines der reicheren Länder zu den Gewinnerstaaten zählt, mag auf den ersten Blick überraschen, zeigt aber, dass für die Auswirkung der Reform nicht nur die zu beobachtenden (durchschnittlichen) Einkommensunterschiede in den jeweiligen Ländern entscheidend sind, sondern auch die Ausgestaltung der nationalen Steuer- und Transfersysteme. Das wird in Abbildung 1 deutlich. Diese zeigt, dass das deutsche System im internationalen Vergleich einen relativ hohen Progressionsgrad aufweist, der über dem des geschätzten Durchschnittssystems liegt. Entsprechend sind es insbesondere deutsche Haushalte in den oberen Einkommensregionen, die von der Einführung eines solchen Systems profitieren würden. Anders verhält es sich bei allen anderen Gewinner-Staaten, wobei insbesondere in Griechenland und Portugal die unteren Einkommensregionen aufgrund eines wesentlich generöseren EU-Durchschnittssystems im Vergleich zu ihren nationalen Transfersystemen durch die Reform hinzugewinnen. Betrachtet man zusätzlich Veränderungen in der Ungleichheit innerhalb der Staaten, so zeigt unsere Analyse, dass auch diese in allen profitierenden Ländern deutlich zurückgeht, mit Änderungsraten des Gini-Koeffizienten zwischen knapp -3 Prozent in Deutschland und -13 Prozent in Griechenland.

Abbildung 2: Anteil der Reform-Gewinner und prozentuale Änderung des verfügbaren Einkommens

Welche Stabilisierungswirkungen hätte eine (anteilige) Einführung des EU-Durchschnittssteuersystems? Als Maß für die Stabilisierungswirkung des Steuer- und Transfersystems in der Gegenwart eines makroökonomischen Schocks definieren Dolls et al. (2010, 2012) den Einkommensstabilisierungskoeffizienten. Er setzt die Veränderung der Nettosteuerzahlung ins Verhältnis zur Veränderung der Markteinkommen und wird über alle Haushalte aggregiert. Je höher dieser Koeffizient ist, desto geringer ist die Veränderung des verfügbaren Einkommens im Verhältnis zur Markteinkommensänderung und damit der tatsächliche Verlust der Haushalte. Abbildung 3 vergleicht die Einkommensstabilisierungskoeffizienten im Ausgangszustand unter den bestehen-den nationalen Steuer- und Transfersystemen mit den Koeffizienten nach (anteiliger) Einführung des EU-Durchschnittssystems. Insbesondere in den südeuropäischen Ländern, wo die Stabilisatoren vor der Reform vergleichsweise gering sind, würde das Durchschnittssystem demnach die Einkommensstabilisierungskoeffizienten steigen lassen. Von besonderem Interesse ist dabei die Frage, welche Stabilisierungswirkung sich ergeben würde, wenn der Zugang der Länder zum Kapitalmarkt beschränkt ist, d.h. ein „Wirkenlassen“ der nationalen automatischen Stabilisatoren nicht mehr möglich ist (Szenario mit Kreditbeschränkung). In diesem Fall wäre die Stabilisierungswirkung nur noch durch das anteilige EU-Durchschnittssystem gegeben, mit Stabilisierungskoeffizienten zwischen 10 (Irland) und 15 (Deutschland) Prozent.

Abbildung 3: Einkommensstabilisierungskoeffizienten (ES) bei 5%-Einkommensschock

Umverteilungs- und Stabilisierungswirkungen eines europäischen Finanzausgleichsmechanismus

Wird anstatt eines gemeinsamen Steuer- und Transfersystems ein europäischer Finanzausgleichsmechanismus eingeführt, bleiben die nationalen Steuer- und Transfersysteme bestehen und es wird nicht Einkommen zwischen den Haushalten, sondern Steueraufkommen zwischen den Ländern umverteilt. Das oben beschriebene Durchschnittssystem dient jedoch zur Bestimmung der Steuerkapazität, die die einzelnen Länder im Rahmen eines Finanzausgleichs aufbringen können. Die Differenz zur Besteuerungskapazität des EU-Durchschnitts wird dann vollständig ausgeglichen. Hier zeigen sich erwartungsgemäß deutliche Umverteilungseffekte von den Hoch- zu den Niedrigeinkommensländern; namentlich profitieren von einem solchen System Frankreich, Griechenland, Italien, Portugal und Spanien.

Entscheidend ist schließlich die Frage, welche Stabilisierungswirkung ein solcher Finanzausgleich für die einzelnen Länder hätte. Dazu simulieren wir zunächst einen 5-prozentigen Einkommensschock in den Peripherie-Ländern, den sogenannten ‚GIIPS‘-Staaten (Griechenland, Irland, Italien, Portugal, Spanien). Hier zeigt sich interessanter-weise, dass der Finanzausgleich nur eine geringe oder sogar eine negative Stabilisierungswirkung haben kann. Der Grund liegt darin, dass von dem Schock nicht nur jene Länder betroffen sind, die Zahlungen von dem Ausgleichsmechanismus erhalten, sondern auch solche, die in den Mechanismus einzahlen, wie Irland. Dadurch reduziert sich die Besteuerungskapazität der EU insgesamt, was die Finanzausgleichszahlungen an die Nettoempfängerländer nach dem Schock schrumpfen lässt. Diese Länder verlieren jetzt also Transfers, was auch die Stabilisierung entsprechend reduziert. In unserem Fall trifft dies auf Griechenland zu, den größten Nettoempfänger im Rahmen des Finanzausgleichs. Noch deutlicher wird diese Wirkung, wenn man statt eines hypothetischen peripheren Schocks die Krise von 2008-09 zugrunde legt. Alle in die Analyse ein-bezogenen Länder haben in diesem Zeitraum erhebliche negative Wachstumsraten im BIP verzeichnet, zwischen 3 und 7 bzw. 8 Prozent, wobei sich letztere Raten mit Finn-land und Irland auf zwei der Hauptnettozahler im Rahmen des simulierten Finanzausgleichs beziehen. Die entsprechenden Auswirkungen auf die Stabilisierung der einzelnen Volkswirtschaften sind extrem. Abbildung 4 bildet diese als die Veränderung der Ausgleichszahlung in Prozent des BIP-Rückganges ab. Es wird unmittelbar deutlich, dass alle Empfängerländer - außer Italien - einen deutlichen Destabilisierungseffekt hinnehmen müssen. Am schwerwiegendsten ist dieser Effekt für Griechenland mit einer Reduzierung der Ausgleichszahlungen von über 100 Prozent, bezogen auf den Einkommensschock. Auch erfährt mit Belgien jetzt ein Nettobeitragszahler eine destabilisieren-de Wirkung. Dies liegt daran, dass aufgrund des relativen geringen Schocks in Belgien selbst die Nettoausgleichszahlungen, die an den Mechanismus abzuführen sind, noch einmal steigen. Allerdings sollte bedacht werden, dass dieses Szenario nur zur Illustration der potenziellen Effekte eines Finanzausgleichsmechanismus dient. Dies schließt zunächst die Annahme ein, dass die Differenzen in der Besteuerungskapazität der einzelnen Länder zu 100 Prozent ausgeglichen werden. Sodann handelt es sich um eine besondere Extremsituation, da alle Länder einen substanziellen negativen Einkommensschock zur gleichen Zeit erfahren. Dies muss zwangsläufig die Umverteilungskapazitäten des Finanzausgleichs untergraben. Die möglichen Destabilisierungswirkungen kommen indes umso deutlicher zum Vorschein.

Abbildung 4: (De-)Stabilisierungswirkung des Finanzausgleichsmechanismus, Änderung der Ausgleichzahlung in % des BIP-Rückgangs für das Krisenjahr 2008-09

Fazit: Erhebliche Umverteilungswirkungen, ungewisse Stabilisierungswirkungen

Die im Zuge der Schuldenkrise immer wieder geforderte Weiterentwicklung der Europäischen Währungsunion zu einer Fiskalunion wäre mit erheblichen Herausforderungen verbunden. Unsere Analyse zeigt, dass die Schaffung eines Finanzausgleichssystems in der Eurozone in erheblichem Umfang Steuereinnahmen umverteilen würde. Die Auswirkungen auf die makroökonomische Stabilität der Währungsunion sind jedoch nicht eindeutig. Es besteht die Gefahr, dass vor allem bei den Empfängerländern destabilisierende Wirkungen auftreten. Im Vergleich dazu würde ein gemeinsames europäisches Steuer- und Transfersystem zwar eindeutig positive Stabilisierungswirkungen mit sich bringen. Auch hier würde es jedoch zu erheblichen Umverteilungseffekten zwischen den Mitgliedstaaten kommen. Damit das auf Akzeptanz stößt, müssen deutliche Vorteile der fiskalischen Integration für alle Beteiligten erkennbar sein. Ob die automatischen Stabilisierungswirkungen hierfür ausreichen, bleibt abzuwarten.

Literatur

Bargain, O., Dolls, M., Fuest, C., Neumann, D., Peichl, A., Pestel, N. and Siegloch, S. (2012), ‘Fiscal Union in Europe? Redistributive and Stabilising Effects of a European Tax-Benefit System and Fiscal Equalisation Mechanism’, CBT Working Paper WP12/22.

Dolls, M., Fuest, C. and Peichl, A. (2010), ‘Automatische Stabilisatoren: Ein Vergleich Europa-USA’, auf oekonomenstimme.org, 27. Juli 2010.

Dolls, M., Fuest, C. and Peichl, A. (2012), ‘Automatic Stabilizers and Economic Crisis: US vs. Europe’, Journal of Public Economics, 96, 79-94.

Fuest, C. and A. Peichl (2012). ‘European Fiscal Union: What is it? Does it work? And are there really 'no alternatives'?’ CESifo Forum, 13 (1), 3-9.

Mundell, R. (1961). ‘A Theory of Optimum Currency Areas’, American Economic Review, 51(4), 657-665.

• ¹  Die aktuelle Version der diesem Beitrag zu Grunde liegenden Studie ist im Oktober 2012 erschienen als „Fiscal Union in Europe? Redistributive and Stabilising Effects of a European Tax-Benefit System and Fiscal Equalisation Mechanism“, CBT Working Paper WP12/22, verfasst für das 56th Panel Meeting of Economic Policy, 19.-20.Oktober 2012 in Nikosia (Zypern).

©KOF ETH Zürich, 23. Okt. 2012