Deutscher Finanzausgleich bizarr: Nachrichten aus dem zahlenden Empfängerland

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Michael Thöne, 2. Aug. 2012
Deutscher Finanzausgleich bizarr: Nachrichten aus dem zahlenden Empfängerland 3.43 5 7

Bayern will gegen den Länderfinanzausgleich klagen. Die Hälfte aller Überweisungen in diesem System – 3,7 Mrd. Euro von insgesamt 7,3 Mrd. Euro – wurde im vergangenen Jahr 2011 vom Freistaat allein geleistet. Die restliche Zahllast teilen sich Hessen, Baden-Württemberg und Hamburg. Die unstreitig große Finanzlast für Bayern und der Umstand, dass nur vier Länder einzahlen, aber zwölf Länder Ausgleichsmittel empfangen, bringt die Münchner Staatsregierung im Juli 2012 zu der Auffassung, der Länderfinanzausgleich sei verfassungswidrig.

Kretschmanns Urteil

Natürlich ist ein Verteilungsergebnis, nur weil dessen Hauptfinanzier schwer an der Last zu tragen hat, noch nicht verfassungswidrig. Was es aber kaum besser macht. Gern zitiert wird dieser Tage Winfried Kretschmanns Urteil, der Finanzausgleich sei „bescheuert“. Das ist er in der Tat. Aber nicht weil die Starken zahlen und die Schwachen etwas bekommen. Das ist weder an sich, noch der Höhe nach Grund für ein so klares Urteil.

Der Finanzausgleich ist extrem leistungsfeindlich. Und er ist auch demokratiefeindlich, insofern als er völlig intransparent ist. In der Tat so intransparent, dass alle Beteiligten die Behauptung, es gebe nur vier Zahlerländer und Bayern zahle die Hälfte, unbesehen glauben. Dieser Glaube ist irrig. Der Irrtum wiederum ist sehr verständlich – denn es versteht ja eh niemand, wie dieser Finanzausgleich nun funktioniert und wer hier welche Rolle spielt. Am augenfälligsten wird dies mit Blick auf Nordrhein-Westfalen. Offiziell ein LFA-Empfängerland, ist NRW faktisch doch ein „heimliches Zahlerland“.
Nordrhein-Westfalen ist im so genannten „Länderfinanzausgleich im engeren Sinne“ ein Empfängerland. Kein großes, aber 2011 erhielt es immerhin 223 Millionen Euro aus dem LFA-Topf. Und trotzdem ist Nordrhein-Westfalen eines der Bundesländer, das in der horizontalen Umverteilung zwischen den Ländern zu denen gehört, die netto kräftig einzahlen.

Der Vor-Ausgleich

Grund dafür ist der Umsatzsteuervorwegausgleich, der gern übersehene Ausgleich vor dem Ausgleich. In Deutschland findet der finanzielle Ausgleich zwischen den steuerstarken und den steuerschwachen Bundesländern in zwei Stufen statt. Der jetzt so strittige Länderfinanzausgleich ist erst die zweite Ausgleichsrunde, die sich der ersten Runde des Umsatzsteuerausgleichs anschließt. Schon auf dieser ersten Ebene wird intensiv umverteilt. NRW ist hirt das „Zahlerland Nr. 1“, deutlich vor Bayern. Tabelle 1 zeigt die Umverteilung.

Tabelle 1: Umverteilung im Umsatzsteuerausgleich (2011)

Wie kommt das zustande? Das „Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (FAG)“ regelt nicht nur den Finanzausgleich im engeren Sinne (§ 4 ff. FAG), sondern zuvor die Verteilung des Umsatzsteuer-Länderanteils auf die einzelnen Ländern (§ 2 FAG). Eigentlich wird hier nach Einwohnerzahlen zugeteilt. Ein kleinerer Teil der den Ländern zustehenden Umsatzsteuer – maximal 25% – wird aber schon hier nach Bedürftigkeit den besonders steuerschwachen Ländern zugeteilt. Gegenüber der gleichmäßigen Zuteilung nach Einwohner kommt es zu einem ersten, echten Finanzausgleich. Netto wurden auf dieser Stufe bereits 7,3 Mrd. Euro umverteilt — im Jahr 2011 war dies (zufällig) der nahezu identische Betrag, der auch in der zweiten Stufe des Länderfinanzausgleichs i.e.S. noch einmal umverteilt wurde.

Heißt das nun, dass die zusätzlichen „heimlichen Zahlerländer“ Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Bremen ihre geleisteten Zahlungen in der erste Stufe des Umsatzsteuerausgleichs und ihre empfangene Zahlungen im LFA nur gegeneinander aufrechnen müssen, um zu wissen, ob sie Nettozahler oder Nettoempfänger sind?

Im engeren und im weiteren Sinne

Nein, das wäre zu einfach, zu transparent für den deutschen Bund-Länder-Finanzausgleich. Die erste Stufe ist die Grundlage für die Verteilung auf der zweiten Stufe. Das heißt, unter Berücksichtigung der Ergebnisse des Umsatzsteuerausgleichs wird im LFA im engeren Sinne noch einmal von den Starken zu den Schwachen umverteilt. Das allerdings nach etwas abweichenden Maßstäben – alles andere wäre ja wieder transparent.

Gerade für NRW hat dies nun die bizarre Konsequenz, dass der Umsatzsteuerausgleich das Land von der Seite der Starken zu den Schwachen schiebt. Weil das Land in der ersten Stufe 2,4 Mrd. Euro abgibt, wird es im Länderfinanzausgleich zum Empfänger und erhält 233 Millionen Euro zum Ausgleich seiner nun „unterdurchschnittlichen Finanzkraft“.

Wäre etwas gewonnen, wenn man den Umsatzsteuerausgleich einfach abschaffte? Warum zweimal nacheinander von den Starken zu den Schwachen umverteilen? Das geht natürlich auch in einem Schwung. Die Tabelle 2 zeigt die Zahler- und Empfängerländer, wenn der ganze Finanzausgleich zwischen den Ländern auf eine Stufe reduziert wird und dabei die letztlich dominierenden Verteilungsmaßstäbe des LFA i.e.S. gelten.

Tabelle 2: Länderfinanzausgleich bei Verzicht auf vorherigen Umsatzsteuerausgleich

Von den ursprünglichen „heimlichen Zahlern“ bleibt nur Nordrhein-Westfalen übrig, die anderen drei werden in einem solchen System doch wieder Empfänger. NRW wäre also Zahlerland in einem solchen einstufigen Finanzausgleich. De facto ist es das ja auch schon heute, wie gesehen.

Zahler statt Empfänger? Das mag der Eitelkeit schmeicheln, klingt finanziell aber unattraktiv. Doch das stimmt nicht. Nordrhein-Westfalen wäre Zahler wegen höherer Finanzkraft. Trotz der 1,03 Mrd. Euro, die NRW in den Finanzausgleich einzahlen müsste, hätte es letztlich noch 1,15 Mrd. Euro mehr in der Landeskasse als im aktuellen System.

Und hier kommen wir auch an das Ende der kleinen Fiktion. Denn was NRW am Ende mehr hat, haben andere weniger. Das ist der gleiche Verteilungsstreit, den Bayern entfacht hat, nur mit etwas anderen Spielern. (Bayern, wie wir sehen, bleibt auch in dieser Perspektive das Hauptzahlerland.)

Wir wissen jetzt, dass NRW eigentlich nicht auf der Empfängerseite steht. Aber dadurch wird der Finanzausgleich insgesamt nicht besser; zwar ein kleines bisschen weniger intransparent, aber immer noch verwirrend komplex. Und extrem anreizfeindlich. Er bestraft bei Starken und Schwachen gleichermaßen jedes autonome Bemühen, die eigenen Einnahmen zu verbessern, indem zwischen 78% und 108% (!) einer zusätzlichen Einnahme abgeschöpft und umverteilt werden.[ 1 ] Bei allen Ländern werden damit Bemühungen zur Konsolidierung ihrer Defizite durch das System torpediert. Hier hat Nordrhein-Westfalen bekanntlich noch viel zu tun – deutlich mehr als die anderen Zahlerländer Bayern, Hessen, Baden-Württemberg und Hamburg.

Ein neuer Finanzausgleich muss her

Jenseits der aktuellen bayerischen Klagebestrebungen haben damit auch alle Länder, Zahler wie Empfänger, einen guten Anlass, sich schnell auf den Weg zu machen, einen neuen und besseren Finanzausgleich auszuhandeln. Einen, der ihre Bemühungen zur ehrlichen Konsolidierung nicht unterminiert. Und vor allem einen, der für ihre Bürger ebenso wie für ihre Politiker nicht so undurchschaubar ist, dass faktisch keiner richtig weiß, wer was aus welchem Grund zahlt oder erhält.


  • 1  Vgl. dazu und zu einem umfassenden Reformvorschlag für einen vertikalen Finanzausgleich: Clemens Fuest und Michael Thöne (2012), „Reform des Finanzföderalismus in Deutschland“, in: Handbuch Föderalismus, hrsg. von Ines Härtel, Bd. 2, 1. Aufl., Springer, Berlin 2012, S. 265-321.

©KOF ETH Zürich, 2. Aug. 2012

 
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Kommentare

Dieser Artikel hat einen Kommentar.
  • Geschichte

    [ ]

    Jetzt stellt sich nur noch die Frage, wer diese Form des Finanzausgleichs politische beschlossen hat. Die Grundlage dafür hat die Große Koalition 1969 gelegt. Da war Bayern größter NettoEMPFÄNGER und Franz-Josef Strauß Bundesfinanzminister. Nichts muss ewig so bleiben, weil es einmal so beschlossen wurde. Aber es ist schon ein Treppenwitz der Geschichte, dass Bayern heute gegen ein System klagt, das seinerzeit nicht zuletzt dafür erfunden wurde, dem Land sichere Einnahmen zu garantieren.

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Autor

Michael Thöne

Michael Thöne

Schlagworte

Budgettransparenz, Länderfinanzausgleich, Umsatzsteuerausgleich

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