Griechenland und Europa – Dezentralisierung als Lösung

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Reiner Eichenberger und David Stadelmann, 3. Juli 2012
Griechenland und Europa – Dezentralisierung als Lösung 3.83 5 24

Viele sehen die Krise Griechenlands im Euro begründet. Eine eigene griechische Währung könne flexibel abwerten und so das Land wieder wettbewerbsfähig machen. Deshalb wird immer lauter gefordert, Griechenland möge aus dem Euro austreten oder zumindest eine eigene Parallelwährung einführen. Beide Vorschläge führen direkt ins Armenhaus, lösen die wahren Probleme nicht und schaffen Ansteckungsgefahren. Wirkliche Rettung bieten nur grundlegende Reformen der politischen Institutionen.[ 1 ]

Euroaustritt und Parallelwährung: kurzfristig hohe Kosten …

Bei einem Euroausstieg mit Einführung einer eigenen abgewerteten Währung werden kurzfristig die Importe teurer und die Exporte billiger. Doch wichtiger ist, was mit den Vermögen und Schulden passiert. Wenn die Anlagen auf griechischen Banken in die neue Währung zwangsumgetauscht werden, werden Guthaben und Schulden gegenüber heute stark entwertet, was eine massive Umverteilung zwischen Gläubigern und Schuldnern bewirkt. Entsprechend ist mit starker Kapitalflucht und Bankenzusammenbrüchen zu rechnen, sobald der Ausstieg absehbar wird. Noch schlimmer wird es, wenn dann in anderen Ländern der gleiche Schritt und die gleichen Reaktionen erwartet werden.

Die Einführung einer Parallelwährung hätte ähnlich schwerwiegende Konsequenzen. Dabei blieben die bestehenden Vermögen und Schulden wohl unangetastet in Euro erhalten. Die neue Währung würde vom Staat für seine laufenden Verpflichtungen verwendet und für Steuerzahlungen akzeptiert. So könnte sie gegenüber dem Euro frei floaten, sprich stark abwerten. Das heisst aber, dass die Vermögen und Schulden, die in Euro bleiben, massiv aufwerten. Beispielsweise hätte dann ein griechischer Staatsangestellter neu einen viel tieferen realen Lohn, aber noch seine alten Euro-Hypothekarschulden. Insgesamt ergäbe sich wiederum schlagartig ein weit tieferer Lebensstandard.

… und langfristig unsichere Erträge

Durch die Abwertung würden zwar die kurzfristigen Exportchancen verbessert. Doch der Aufbau einer leistungsfähigen Exportindustrie würde Jahre dauern. Er erfolgt nur, wenn die Investoren erwarten, dass die zukünftige Politik vernünftig ist, also die Infrastruktur verbessert, die unsinnigen Regulierungen abgebaut und die Korruption verkleinert werden, und wenn der neue Geldwert relativ stabil bleibt. Dafür braucht es aber grundlegende Politikreformen und Marktöffnungen, sprich all das, was die griechischen Regierungen über Jahrzehnte vernachlässigt haben.

Tatsächlich ist unklar, ob eine zukünftige griechische Regierung mit einer eigenen Währung bessere Anreize hat, eine vernünftige und nachhaltige Politik zu betreiben. Sie würde wohl versuchen, direkt oder indirekt über eine „unabhängige“ Zentralbank die Wirtschaft mittels aktiver Geldpolitik zu beeinflussen, was ihr kurzfristig Vorteile, längerfristig aber Inflation und so der gesamten Volkswirtschaft hohe Kosten bringt.

Wenn die neue griechische Währung so wie die alte Drachme nicht stabil ist, sondern wegen höherer Inflation laufend abwertet, werden die Verteilungskämpfe härter, die Nominalzinsen höher und das Investitionsklima schlechter, insbesondere weil die Besteuerung auf die durch die Inflation aufgeblähten nominalen statt die realen Kapitalerträge zielt. Allein durch eine eigene Währung würde Griechenland deshalb nicht zu einem neuen Tigerstaat, sondern viel eher in die Vergangenheit zurückgeworfen, in der die Drachme schwach, die Inflation hoch und die Bevölkerung ärmer war.

Sparen ohne institutionelle Reformen bringt wenig

Als Alternative zum Euroaustritt empfiehlt die EU ihr bisheriges „Reformprogramm“: ein Sparprogramm mit Ausgabenkürzungen und Einnahmenerhöhungen. Leider scheint dabei der Wirkungsmechanismus von Sparprogrammen missverstanden worden zu sein. Ihr ganzer Sinn besteht darin, dass die zukünftig erwartete Steuerlast sinkt. Kurzfristiges Sparen wirkt deshalb nur, wenn die Bürger erwarten, dass der Staat auch in Zukunft sparsam mit seinen Mitteln umgeht und dadurch die Steuerbelastung längerfristig sinkt. Dafür wurde bisher aber nur wenig getan. Um die Staatsausgaben langfristig zu senken, müsste heute klar und glaubwürdig formuliert werden, wo und wie genau der Staat sparen will; die bisherigen Sparpläne sind aber unkonkret. Um die Staatseinnahmen langfristig zu erhöhen, müssten die vielen Steuerausnahmen und -abzüge gestrichen und die Steuern auch wirklich eingetrieben werden. Gleichzeitig aber müssten die Steuersätze möglichst bald gesenkt werden um Leistungs- und Investitionsanreize zu schaffen. Stattdessen wurden die Steuersätze erhöht ohne Aussicht auf zukünftige Senkungen, was die Anreize verschlechtert und die Steuerhinterziehung nur noch zusätzlich fördert. Zugleich wurde während der Krise klar, dass die Regierung selbst unter grösstem Druck weitgehend reformunfähig bleibt. Das macht es unglaubwürdig, dass das heutige griechische System in Zukunft eine bessere Politik hervorbringen wird. Schliesslich gibt es keinen Grund anzunehmen, zukünftige griechische Entscheidungsträger seien fähiger oder ethischer oder hätten mehr Glück.

Was also tun? Es gilt, den Hauptpunkt der Modernen Politischen Ökonomie ernst zu nehmen: Wirtschaftliche Erfolge sind das Ergebnis guter Wirtschafts- und Finanzpolitik, die wiederum ist das Ergebnis der Anreize der relevanten politischen Entscheidungsträger. Diese Anreize werden durch die politischen Institutionen geprägt. Entsprechend ist die Krise Griechenlands das Resultat der griechischen politischen Institutionen. Folglich gilt es, diese Institutionen zu verbessern, um die Anreize der politischen Entscheidungsträger für gute Politik zu stärken.

Die Kraft dezentraler Strukturen

Illustrativ dafür ist die Schweiz. Sie ist ein wirtschaftlich und gesellschaftlich besonders erfolgreiches Land mit zufriedenen Einwohnern, weil sie besonders gute politische Institutionen hat, insbesondere  kleinräumigen Föderalismus und direkte Demokratie. Auch den Deutschen, den US-Amerikanern oder den Skandinaviern geht es dank ihren relativ funktionsfähigen politischen Institutionen gut. In all diesen Fällen spielt Dezentralisierung und der mit ihr einhergehende offene politische Wettbewerb zwischen Gemeinden, Gliedstaaten und unabhängigen Ländern im selben Kultur- und Sprachraum eine entscheidende Rolle.

Auch aus Sicht der modernen Ökonomik schafft Dezentralisierung durch föderalistischen Wettbewerb und echte regionale und lokale Eigenverantwortung Wohlstand und Wachstum. Sie fördert den sparsamen Umgang mit den knappen öffentlichen Mitteln, erhöht die Steuermoral der Bürger, verhindert übermässiges Staatswachstum und gibt den politischen Entscheidungsträgern Anreize, die Wirtschaft vernünftig zu regulieren. Zudem fördert Dezentralisierung auch eine gute Politik auf zentraler Ebene. Sie entlastet die Zentralregierung, die sich auf ihre wirklichen Aufgaben konzentrieren kann, nämlich die Erstellung nationaler öffentliche Güter. Dezentralisierung begünstigt auch die Entstehung neuer fruchtbarer Institutionen; so wurden in der Schweiz die Schuldenbremse oder der neue finanzkraftorientierte Finanzausgleich zuerst auf kantonaler Ebene entwickelt und erst dann auf Bundesebene übertragen. Schliesslich macht Dezentralisierung den politischen Wettbewerb um die nationalen Ämter erst funktionsfähig. In föderalistischen Staaten gibt es viel mehr Politiker mit einem einigermassen sicht- und kontrollierbaren Leistungsausweis. Deshalb sind dann auch die Wahlkämpfe und der politische Diskurs auf nationaler Ebene viel problemorientierter und weniger von hohlen Versprechungen geprägt.

Überzentralisierte Problemländer

Das heutige Griechenland ist das pure Gegenteil der bekannten Erfolgsmodelle. Es ist das am stärksten zentralisierte Land der Eurozone, weshalb auch immer nur von griechischen Staatsschulden und -vermögenswerten aber nie von jenen der Gebietskörperschaften gesprochen wird. Es liegt auf der Hand, dass in einem überzentralisierten Staat niemand Zeit und Ressourcen aufwendet, um sich für allgemeine Sparsamkeit und nachhaltige Politik einzusetzen. Vielmehr ist genau das Gegenteil der Fall. Das lokale Steueraufkommen hat praktisch nichts mit den Einnahmen der lokalen Körperschaften zu tun, weil zuerst alles Geld nach Athen fliesst. Deshalb sind weder die Lokalpolitiker noch die Bürger an effizienter Mittelverwendung, hoher Standortattraktivität und Steuerehrlichkeit interessiert. Vielmehr betätigen sich die Politiker verständlicherweise vor allem als Beutejäger in Athen, um sich einen möglichst grossen Teil des zu verteilenden Kuchens zu sichern. Aber niemand hat Anreize, sich ernsthaft dafür einzusetzen, den Kuchen durch gute Politik für die Zukunft zu vergrössern. Da die Transfers aus Athen in die Regionen unabhängig vom lokalen Steueraufkommen fliessen, gibt es keinen sozialen Druck, die Steuern gesetzeskonform zu bezahlen. Wer Steuern bezahlt, schadet seinen Nachbarn. Denn dann fliesst das Geld nach Athen, statt in den lokalen Wirtschaftskreislauf.

Dezentralisierung als Lösung

Die völlig verfahrene Situation kann nur gelöst werden, indem Griechenland ernsthaft dezentralisiert wird. Das ist gar nicht so schwierig, wie es auf den ersten Blick vielleicht erscheint. Griechenland hat schon regionale und lokale Gebietskörperschaften mit gewählten Entscheidungsträgern, die aber keine wichtigen autonomen Kompetenzen haben. Es gälte, diesen Körperschaften schnell mehr Kompetenzen zu übertragen und ihnen möglichst weitgehende fiskalische Selbständigkeit mit eigenen gewichtigen Steuern zu geben, insbesondere auch eigenen Tarifen oder Hebesätzen für die Einkommenssteuer. Dabei könnte auch der Weg des asymmetrischen Föderalismus gewählt werden, bei dem nicht alle Regionen und Gemeinden die gleichen Kompetenzen haben müssen, sondern je nach ihrer Kapazität mehr oder weniger Aufgaben übernehmen können. Selbstverständlich soll es einen gewissen Finanzausgleich geben, der aber möglichst ungebunden sein sollte um keine falschen Anreize zu setzen. Auch darf der Finanzausgleich Effizienz nicht bestrafen sondern sollte sie belohnen. Insbesondere darf die Zentralregierung nicht die Schulden und Defizite der Gebietskörperschaften übernehmen. Das ist aber unglaubwürdig, wenn der Zentralstaat die Möglichkeit hat, die Schulden durch Inflation systematisch zu verkleinern. Strukturreformen durch Dezentralisierung sind deshalb besonders wirksam, wenn die Geldpolitik unabhängig und glaubwürdig ist, was im Euro eher gilt als mit einer neuen griechischen Drachme.

Natürlich würde Dezentralisierung nicht alle griechischen Probleme auf einen Schlag lösen. Sie würde aber schnell zu besserer Politik und zu weit besseren Aussichten für die Zukunft führen. Weil sich gute Zukunftserwartungen auf den Finanzmärkten schon in den heutigen Kursen und Zinsen niederschlagen, würde sich das Los Griechenlands sehr schnell verbessern. Die üblichen Einwände gegen Dezentralisierung ziehen nicht: Sie ist keine schmerzvolle oder besonders invasive Massnahme – wenn man sie mit den realistischen Alternativen vergleicht. Dezentralisierung führt auch nicht zu mehr Ungleichheit – Griechenland gilt heute trotz oder eher gerade wegen seiner Überzentralisierung als das EU-Land mit den grössten regionalen Unterschieden. Schliesslich ist Dezentralisierung auch nicht „ungriechisch“. Gerade Griechenland hat mit Dezentralisierung schon hervorragende Erfahrungen gemacht. Das antike Griechenland war in seiner Zeit nicht nur der Nabel der Welt, sondern es war – total dezentralisiert.

Weshalb tut’s die EU nicht?

Weshalb drängt die EU nicht auf echte Dezentralisierung? Weil sie von Griechenland nicht verlangen kann, was viele andere Mitglieder nicht erfüllen. Die EU kann nur fordern, dass Griechenland das tut, was die anderen auch tun, nämlich ein Defizit von unter 3 Prozent des Bruttoinlandprodukts anzustreben.

Und wie sehen aus der hier vertretenen Perspektive die Aussichten für die anderen EU-Länder aus? Portugal ist das am zweitstärksten zentralisierte Land der Eurozone. Die Folgen sehen wir. Italien ist je nach Mass stark oder mittelstark zentralisiert, hat aber immerhin schon ausgebaute Gebietskörperschaften. Spanien ist relativ dezentralisiert, aber die Regionen können viel zu leicht auf Kosten des Zentralstaates leben, weshalb sie sich oft unverantwortlich verhalten. Zudem leidet Spanien heut weit weniger an schlechter Politik als Griechenland oder Portugal, sondern wurde durch das Platzen seiner Immobilienpreisblase stärker von den Verwerfungen auf den Banken- und Finanzkrise getroffen als die meisten europäischen Länder. Dank der vorhandenen Regionalstrukturen wäre in Spanien und Italien ein wirkungsvoller Föderalismus mit weit grösserer regionaler und lokaler Eigenverantwortung und Steuerautonomie relativ einfach einzuführen. Bleibt Frankreich, das stark zentralisiert und so aus der hier vertretenen Perspektive weit problematischer als Italien und Spanien ist. Angesichts von Frankreichs EU-Führungsanspruch bleibt da nur ein leises Seufzen: Armes Europa.


  • 1  Dieser Beitrag ist in einer etwas kürzeren Version am 14. Juni in der Neuen Zürcher Zeitung auf Seite 37 erschienen.

©KOF ETH Zürich, 3. Jul. 2012

 
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Kommentare

Dieser Artikel hat einen Kommentar.
  • Grundsätzlich

    [ ]

    stimme ich dem zu. Allerdings werden die unterschiedlichen Fristen nicht beachtet.

    Institutionelle Änderungen - sei es in Griechenland oder auf Ebene der EU, z.B. die Bankenunion - sind erst mittel- bis längerfristig möglich. Die politischen Mühlen mahlen einfach nicht schneller.

    Die Mittel zur Abwendung von Staats- und Bankenbankrotten werden indes sofort, d.h. kuurfristig gebraucht.

    Daher sehen sich die Länder, welche angeblich noch haben (kein Land kann die Verpflichtungen, die ihnen aus den Sozialversicherungen erwachsen, tatsächlich erfüllen), in der Pflicht, sofort zu zahlen. Dem gegenüber stehen Versprechungen, die - weil ja bereits gezahlt wurde - später nachverhandelt werden können.

    Ich befürchte deshalb sehr, dass es kaum institutionelle Änderungen geben wird, sondern einen grässlichen Krach.

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Reiner Eichenberger

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David Stadelmann

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Schlagworte

Dezentralisierung, Euro, Eurokrise, Exit, Griechenland

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