Fettsteuern zum Wohle der Umwelt?

3553 mal gelesen | 1 Kommentar

Matthias Staudigel, 19. Juli 2012
Fettsteuern zum Wohle der Umwelt? 4.11 5 9

In seinem Umweltgutachten 2012 "Verantwortung in einer begrenzten Welt" [SRU 2012] weist der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) auf viele potenziell negative Umweltauswirkungen des Lebensmittel- und speziell des Fleischkonsums hin. Entlang der Wertschöpfungskette, aber vor allem durch die landwirtschaftliche Produktion, entstehen ein massiver Flächen- und Ressourcenverbrauch, negative Einflüsse auf die Biodiversität und das Klima, zunehmende Eutrophierung sowie Resistenzbildung durch Antibiotikaeinsatz.

Aus diesem Grund, so die Sachverständigen, sei der Konsum tierischer Produkte zu reduzieren, und sie schlagen unter anderem zu diesem Zweck fiskalische Maßnahmen vor. Zum einen solle der reduzierte Mehrwertsteuersatz auf Lebensmittel tierischer Herkunft abgeschafft werden. Zum anderen sei eine Steuer auf (vor allem in tierischen Produkten enthaltene) gesättigte Fettsäuren zu prüfen. Eine solche wurde Ende 2011 in Dänemark eingeführt, wenn auch mit dem Ziel schlankerer Dänen und einer dickeren Staatskasse. Für den Fall, dass hiervon auch positive Effekte auf die Umwelt ausgehen, solle eine solche Steuer auch mittelfristig in Deutschland erhoben werden.

Der Sachverständigenrat bewertet solche Instrumente angesichts der massiven Umwelteffekte als „politisch legitim“. Zur weiteren Rechtfertigung führt er ins Feld, dass die Preise, vor allem für tierische Lebensmittel, nicht die gesamten bei der Erzeugung auftretenden Kosten widerspiegeln, externe Effekte also nicht internalisiert sind. Zudem bringt das Gutachten zum Ausdruck, dass es die Konsumenten als nicht sehr rational einschätzt und ihre Präferenzen „häufig inkonsistent, kontextabhängig und vielfältig beeinflussbar“ zu sein scheinen.

Da vor allem tierische Produkte einen hohen Anteil an gesättigten Fettsäuren enthalten, so der SRU, könnte die Reduktion des Konsums dieser Produkte durch eine derartige Steuer auch positive Effekte für Treibhausgas- und Stickstoffemissionen sowie den Flächenverbrauch nach sich ziehen. Das Gutachten ist bezüglich der „Treffsicherheit“ und des Potenzials solcher Maßnahmen sehr optimistisch.

Damit die vorgeschlagenen Maßnahmen erfolgreich sind, müssen entlang der Wirkungskette von der Erhebung oder Erhöhung einer Steuer bis hin zur signifikanten Reduktion der negativen Umweltauswirkungen grundsätzlich folgende Bedingungen erfüllt sein:

1.    Die Steuern müssen die Preise für die anvisierten Produkte signifikant beeinflussen.
2.    Höhere Preise müssen den Konsum tierischer Lebensmittel im Inland signifikant senken.
3.    Ein sinkender Konsum tierischer Lebensmittel im Inland muss signifikante Auswirkungen auf die genannten Umweltparameter haben.

Den sehr positiven Einschätzungen des Sachverständigenrates nach zu urteilen, nimmt dieser implizit an, dass alle drei Voraussetzungen zu großen Teilen erfüllt sind. Leider ist das Gutachten sehr kurz gehalten, was die ökonomischen Argumente angeht, die eine solche Sichtweise stützen oder abschwächen. Betrachten wir die einzelnen Annahmen also einmal genauer:

1.    Die Steuern müssen die Preise für die gewünschten Produkte signifikant beeinflussen
Hier wurde die Rechnung offensichtlich ohne den Wirt gemacht, was in diesem Fall die Lebensmittelhersteller und der Lebensmitteleinzelhandel sind. Diese müssten die Steuer in vollem Maße weitergeben, damit deren Anreizwirkung auch bei den Konsumenten ankommt. Ob sich Händler und Hersteller auch tatsächlich so verhalten, darf bezweifelt werden.

Der Lebensmitteleinzelhandel verfügt über die Option, die Mehrbelastung tierischer Produkte im Rahmen einer Mischkalkulation auf viele andere Produkte umzuschlagen und damit den Effekt der Steuer zu verwässern. Durch den harten Wettbewerb im Einzelhandel könnten sich außerdem bestimmte Angebotsstrategien für Fleisch- und Milchprodukte entwickeln. Wenn Konsumenten diese Güter dann noch stärker im Sonderangebot kaufen, wären die tatsächlich gezahlten Preise auch nicht höher als vor der Maßnahme. Zudem wäre angesichts des nicht unerheblichen Grades an Marktmacht des Handels gegenüber den Herstellern zu erwarten, dass die Handelsunternehmen in Verhandlungen den Herstellern den entstehenden Preis- und Kostendruck teilweise weitergeben.

Auf Seiten der Hersteller wären verschiedene Reaktionen denkbar. Bezüglich der Steuer auf gesättigte Fettsäuren könnten diese die Rezepturen ihrer Produkte so verändern, dass der Anteil gesättigter Fettsäuren geringer wird, z.B. entweder durch „low-fat“-Produkte oder durch Substitution mit pflanzlichen Fetten (z.B. Butter mit Rapsöl). Ein solches Ergebnis mag im ersten Moment positiv erscheinen, kann aber sehr schnell, je nachdem wie Lebensmittel dann chemisch und technologisch verändert werden, den Forderungen anderer Interessensgruppen nach möglichst unverfälschten Lebensmitteln zuwiderlaufen (z.B. Analogkäse). Zudem könnten sich Unternehmen veranlasst sehen, an anderer Stelle (bei Arbeit, Produktionsweise, Qualität der Produkte) Kosten einzusparen, um die Preise tierischer Produkte niedrig zu halten. Eine solche Reaktion würde viele unerwünschte Ergebnisse mit sich bringen.

2.    Höhere Preise müssen den Konsum tierischer Lebensmittel im Inland signifikant senken
Selbst wenn bei den Konsumenten ein deutliches Preissignal ankommen sollte, hätten diese mehr als eine Möglichkeit, darauf zu reagieren. Der Sachverständigenrat verweist in seinem Gutachten schlicht auf eine „Preiselastizität im Bereich von 1“ [SRU 2012:188] für Fleisch- und Milchprodukte und leitet daraus die Möglichkeit „erheblicher Steuerungseffekte“ [SRU 2012:189] ab. Eine solche Darstellung gibt die erwartbare Reaktion der Konsumenten jedoch viel zu vereinfacht und zu undifferenziert wieder. Neben den Eigenpreiselastizitäten existieren zunächst auch Kreuzpreiselastizitäten, die mögliche Substitutionsreaktionen aufzeigen. Das Gutachten betont selbst an mehreren Stellen, dass es für die Effekte auf die Umwelt wichtig ist, welche tierischen Lebensmittel durch welche anderen (tierischen oder nicht-tierischen) Lebensmittel ersetzt werden. Wenn Fleisch teurer wird und Konsumenten vielleicht etwas weniger davon essen, kaufen sie dann andere Produkte stattdessen? Wenn ja, welche? Daher greift eine Argumentation, die sich nur auf Eigenpreiselastizitäten hoch aggregierter Produktgruppen bezieht, zu kurz.

Zudem mag sich mancher Leser in diesem Zusammenhang einigermaßen verwundert zeigen, wenn zunächst die „neoklassische Annahme stabiler und konsistenter Präferenzen“ verworfen wird, nur um ein paar Seiten später mit Steuereffekten auf Basis von Preiselastizitäten zu argumentieren, die genau durch diese Annahmen theoretisch begründet und nach diesen statistisch ermittelt werden.

Weiterhin lässt das Gutachten offen, wie Konsumenten hinsichtlich der Produktqualität auf eine Steuer reagieren. Werden Fleisch- und Milchprodukte höher besteuert, wäre neben einer Mengenreaktion (weniger tierische Produkte) auch eine Qualitätsreaktion (billigere tierische Produkte) denkbar, um das Gesamtbudget gleich zu halten. Leicht überspitzt gesagt, würde statt Filet dann Hackfleisch oder Bauchfleisch gekauft, statt Bioeiern solche aus Bodenhaltung, statt Schinken Wurst aus Massenproduktion. Würde ein solches Szenario eintreten, wären die beabsichtigten Effekte der vorgeschlagenen Steuern in ihr Gegenteil verkehrt.

3.    Ein sinkender Konsum tierischer Lebensmittel im Inland muss signifikante Auswirkungen auf die inländische Produktion und die genannten Umweltparameter haben
Die dritte Bedingung für die intendierte Wirkung einer erhöhten Steuer auf tierische Produkte, ist, dass ein Rückgang des Konsums im Inland einen signifikanten Einfluss auf Umweltparameter wie Landnutzung, Treibhausgasemissionen etc. hat. Das Gutachten schafft es nicht, den Mechanismus plausibel zu beschreiben, der diesen Zusammenhang herstellt. Im Gegenteil, die Sachverständigen zeigen sogar Argumente auf, die selbst bei Erfüllung der ersten beiden Bedingungen einen Rückgang der Landnutzung fraglich erscheinen lassen: An anderer Stelle nämlich favorisiert das Gutachten Steuern auf den Konsum im Vergleich zu produktionsseitigen Maßnahmen etwa durch das Ordnungsrecht (Einhaltung bestimmter Produktionsstandards) oder der Besteuerung bestimmter Produktionsfaktoren (z.B. Düngemittel). Allerdings hätten diese den Nachteil, dass die hierdurch geänderten Wettbewerbsrelationen bei unverändertem Konsum Umwelteffekte nur in andere Länder exportierten. Maßnahmen, die direkt den Konsum bestimmter Produkte unabhängig von deren Herkunft beeinflussen, gäben hingegen keine Anreize zur Verlagerung der Produktion ins Ausland. Auch an dieser Stelle verwundert es, dass der Export überschüssiger Produkte aus Deutschland bei einem geringeren Konsum in Deutschland überhaupt nicht diskutiert wird. Angesichts der weltweit steigenden Bevölkerung und steigender Nachfrage nach Agrarprodukten (vor allem auch solchen tierischer Herkunft) sowie einer zunehmenden Liberalisierung des Weltagrarhandels erscheint es unplausibel, dass zukünftig die heimische Agrarproduktion allein durch die inländische Nachfrage bestimmt werden soll.

Mögliche unbeabsichtigte und unvorhergesehene Effekte  

Neben den bereits dargelegten offenen Fragen könnten weitere, nicht beabsichtigte Effekte von einer Besteuerung tierischer Lebensmittel ausgehen. Gesetzt den Fall, dass die Steuer greifen sollte und der Konsum spürbar zurück geht, wäre anzunehmen, dass vor allem kleinere und mittlere Unternehmen des Handwerks mangels Möglichkeiten, zu niedrigeren Preisen anzubieten und die Mehrbelastung auf viele andere Produkte umzuschichten, nicht mehr wirtschaftlich arbeiten können. Die Konsequenz wäre, dass sich die Zahl dieser Betriebe weiter verringert. Doch sind es gerade diese Firmen, die noch nicht im großen Stil herstellen und Vielfalt und Qualität bieten und die ihre Tiere meist von kleineren landwirtschaftlichen Betrieben aus der Umgebung beziehen. Ein solcher Rückgang wäre wohl nicht als Erfolg einer Steuer anzusehen, wie sie vom SRU vorgeschlagen wird.

Fazit

Es bleibt festzuhalten, dass der Vorschlag des Sachverständigenrates für Umweltfragen zur Einführung einer Steuer auf gesättigte Fettsäuren bzw. zur Abschaffung des reduzierten Mehrwertsteuersatzes auf Lebensmittel tierischer Herkunft mit vielen unbeantworteten Fragen zu den ökonomischen Konsequenzen behaftet ist. Die propagierte „Treffsicherheit“ solcher Maßnahmen ist in keiner Weise zwingend und zeitigt möglicherweise kontraproduktive Ergebnisse eines „gut gemeinten“ Eingriffs in Konsumentenentscheidungen.

Literatur

SRU (Sachverständigenrat für Umweltfragen) (2012): Umweltgutachten 2012. Verantwortung in einer begrenzten Welt. Berlin: Erich Schmidt Verlag (erscheint im Herbst 2012). Online verfügbar unter: http://www.umweltrat.de/DE/Publikationen/Umweltgutachten/umweltgutachten_node.html.

©KOF ETH Zürich, 19. Jul. 2012

 
Fettsteuern zum Wohle der Umwelt? 4.11 5 9

Kommentare

Dieser Artikel hat einen Kommentar.
  • Noch mehr Fragen

    [ ]

    Weitere Aspekte oder unbeantwortete Fragen wären:
    Würde sich nicht das Niveau der Grundsicherung an einen steigenden Lebensmittelpreis anpassen und den gewünschten Effekt für einen nicht unbedeutenden Teil der Konsumenten bereits deutlich abmildern?

    Würde der Wettbewerb bei der großen Menge an Anbietern anfangs nicht eher über die Qualität gehen und statt Preiserhöhungen eine Qualitätssenkung zur Folge haben? (Fleisch müsste noch billiger hergestellt werden. Neben der langfristigen Verdrängung von kleineren Unternehmen wären auch Bio-Produkte am Markt vermutlich deutlich schwerer abzusetzen)

    Wie sollen Produkte voneinander abgegrenzt werden? (Da nicht davon auszugehen ist, dass alle Endprodukte vor dem Verkauf staatlich geprüft und bewertet werden, müsste - um eine überbordende Bürokratie bzw. größere Intransparenz zu vermeiden - die Steuer bereits beim Landwirt oder in der Schlachterei erhoben werden, nur hätte dies eine Benachteiligung heimischer Produzenten gegenüber ausländischen zur Folge)

Sie müssen sich anmelden um Kommentare zu schreiben.

Autor

Matthias Staudigel

Matthias Staudigel

Schlagworte

Fettsteuern, Konsumverhalten, Landwirtschaft, tierische-Lebensmittel, Umweltgutachten

Weitersagen

Ähnliche Artikel