Die nordischen Sozialstaaten als Vorbilder vorsorgender Sozialpolitik

3571 mal gelesen

Sven Jochem, 3. Juli 2012
Die nordischen Sozialstaaten als Vorbilder vorsorgender Sozialpolitik 3.44 5 9

Die entwickelten Sozialstaaten stehen weltweit unter Reformdruck. Und dieser Druck wird durch die Auswirkungen der Großen Rezession weiter verschärft. Erneut drängen sich also Fragen sozialpolitischer Reformen auf die politische Agenda. In Deutschland hat die SPD das Leitbild eines vorsorgenden Sozialstaates in die sozialpolitische Debatte eingebracht. Und die nordischen Sozialstaaten werden als Vorbilder einer vorsorgenden Sozialstaatlichkeit gehandelt – aber was zeichnet sie tatsächlich aus? Welche Aspekte nordischer Sozialstaatlichkeit könnten vorbildlich für den deutschen Reformprozess sein?

Der Fokus auf die nordischen Sozialstaaten hat mehrere Gründe. Die nordischen Länder stechen bei der Evaluation wohlfahrtsstaatlicher Politiken seit langer Zeit dadurch hervor, da sie sowohl hohe ökonomische Performance als auch eine geringe Armutsquote, geringe Korruption und ein außerordentlich hohes Ausmaß an gesellschaftlichem Vertrauen miteinander in Einklang bringen. Und zudem leben in den nordischen Gesellschaften die »glücklichsten« Menschen in Europa. Wenn also eine Region in Europa im Hinblick auf ökonomische Effizienz und qualitativ hochstehende Sozialpolitik als Vorbild gelten kann, und dies auch noch einher geht mit einem Glücksgefühl der dort lebenden Menschen, dann sind dies gute Gründe für eine besonderen Fokus auf die nordischen Länder.

Die „zwei Beine“ vorsorgender Sozialstaatlichkeit

Dass die nordischen Länder hohe Sozialausgaben haben, dies gehört zum Allgemeinplatz der veröffentlichten Meinung. Insofern könnte vermutet werden, dass allein die Höhe der Ausgaben für die Qualität der Sozialpolitik spräche. Dies ist nicht der Fall. Der Kritikpunkt von Gøsta Esping-Andersen trifft immer noch zu, dass Sozialpolitik nicht danach beurteilt werden sollte, wie viel ausgegeben wird, sondern für welche Zwecke dies geschieht. Und zum zweiten ignorieren die gerne zitierten Brutto-Sozialsausgabequoten die im internationalen Vergleich unterschiedlich ausgeprägten Regeln der Besteuerung von Sozialtransfers oder die Dichte steuerpolitischer Instrumente aus sozialpolitischen Gründen. Nimmt man die leider nur spärlich verfügbaren Daten zu den Netto-Sozialausgabequoten der OECD zur Kenntnis, dann zeigt sich, dass zum letzten Beobachtungspunkt im Jahr 2005 Deutschland oder Frankreich generösere Sozialpolitik betrieben, als dies in Schweden, Norwegen, Dänemark oder Finnland der Fall ist.

Trachtet man also danach, die Ausgabenziele genauer zu erfassen, dann zeigt sich, dass die nordischen Sozialstaaten (neben einigen anderen Ländern) die „zwei Beine“ (Jutta Allmendinger) vorsorgender Sozialstaatlichkeit realisieren – ein umfassendes soziales Sicherungsnetz und eine qualitativ hochwertige Bildungspolitik (vgl. Abbildung 1).

Abbildung 1: Sozialpolitik und Bildungspolitik – die zwei Beine des vorsorgenden Sozialstaates

Quelle: Sozialausgaben: OECD Database[ a ]; Bildungsausgaben: OECD (2011), Education at a Glance 2011: OECD Indicators[ b ], OECD Publishing.

Dieses sozialpolitische Ausgabenprofil der nordischen Länder zeigt, dass beide Ziele zu erreichen sind: soziale Sicherheit und zukunftsgewandte Bildungspolitik. Allerdings sind dies nicht die einzigen Charakteristika vorsorgender Sozialstaatlichkeit: Vielmehr geht es bei vorsorgender Sozialstaatlichkeit auch und vor allem um die höchstmögliche Integration der Bevölkerung in den Arbeitsmarkt, eine politisch umgesetzte Philosophie des lebenslangen Lernens, ein umfangreiches Angebot vielfältiger sozialer Humandienstleistungen sowie eine stringente Einbettung einer solchen Sozial- und Bildungspolitik in ein robustes Gerüst solider öffentlicher Finanzen.

Nordische Arbeitspolitik – Integration und Aktivierung

Vergleichende Analysen zeigen, dass die nordischen Länder „Arbeitsgesellschaften“ sind, in denen die meisten Menschen in den Arbeitsmarkt integriert sind. Dass dies nicht auf eine Offensive der Teilzeitbeschäftigung zurückzuführen ist – wie z.B. in den Niederlanden –, wird vor allem an der finnischen Beschäftigungsentwicklung deutlich, da dort der Anteil der Teilzeitbeschäftigung an der Gesamtbeschäftigung sehr niedrig ist – und gerechter zwischen den Geschlechtern verteilt ist als zum Beispiel in Deutschland, Österreich oder der Schweiz.

Viele andere Aspekte politischen Handelns sind auf diese Integration ausgerichtet: Hohe Mitteleinsätze für die aktive Arbeitsmarktpolitik, konzertierte Bemühungen zwischen politischen Akteuren und den Sozialpartnern zur Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Wirtschaftszweige, nur sehr eingeschränkte Möglichkeiten zur Frühverrentung etc. Letztlich ist es dieses Zusammenspiel von politischen Instrumenten, die zu dem überdurchschnittlich ausgeprägten Erfolg der nordischen Arbeitsmärkte beitragen. Und dass dort die Sozialstaatlichkeit nicht „Verkrustung“ bedeutet, dies wird auch an der sehr geringen Anzahl der Langzeitarbeitslosen deutlich. Während nach Daten der OECD dieser Anteil in Deutschland mit fast 50 Prozent aller Arbeitslosen extrem hoch ist, liegt der entsprechende Wert für zum Beispiel Norwegen unter 10 Prozent und für Schweden bei ca. 16 Prozent. Der Preis für einen solchen Erfolg ist im Norden nicht drastisch zunehmende Lohn- und Einkommensungleichheit – wie z.B. dies in den englischsprachigen Ländern zu beobachten ist. Im Gegenteil fußt der nordische Beschäftigungsweg (noch) auf einer sehr ausgeprägten Gleichheit der Erwerbseinkommen.

Das Prinzip des lebenslangen Lernens

Bildungspolitik erschöpft sich nicht in Fragen der Schulpolitik oder der vorschulischen Förderung von Kindern – wie es die bundesdeutsche Debatte oft suggeriert. Lebenslanges Lernen für eine hohe Anzahl der Erwerbspersonen mehrt das Humankapital und kann die Wettbewerbsfähigkeit einer Volkswirtschaft steigern. Just in diesem Bereich sind die nordischen Länder in Europa führend (vgl. Abbidlung 2).

Abbildung 2: Lebenslanges Lernen in Europa (2010)

Anmerkung: Die Werte geben den Anteil der Bevölkerung im Alter von 25 bis 64 Jahren an, der im Zeitraum von vier Wochen vor der Erhebung an einer allgemeinen oder beruflichen Weiterbildung teilgenommen haben.
Quelle:
Eurostat (2011): Life-long Learning by Gender. Percentage of the Adult Population Aged 25 to 64 Participating in Education and Training[ c ] (aufgerufen am 22.11.2011).

Bildungspolitik ist kein Allheilmittel für alle gesellschaftlichen Problemlagen; aber vorsorgende Bildungspolitik nach den Prinzipien des lebenslangen Lernens kann die Arbeitsmarktintegration ebenso fördern wie das Innovationspotenzial moderner Gesellschaften beflügeln. Die nordischen Staaten haben in ihrer Modernisierung früh den Pfad einer vorsorgenden Bildungspolitik beschritten. Staatliche Akteure bieten in zentralisierten Bildungssystemen eine Vielzahl unterschiedlicher Bildungsprogramme an. Grundsätzliches Ziel nordischer Bildungspolitik ist es, ein lebenslanges Lernen zu ermöglichen und auf vielfältige Weise zu fördern. Hierfür werden erhebliche monetäre Ressourcen eingesetzt. Die Vielfalt und Offenheit der Bildungsmöglichkeiten im Norden ermöglichen zahlreiche qualitativ abgesicherte Möglichkeiten zur Weiterbildung. Kombiniert mit einem umfassenden System finanzieller Zuschüsse und Bildungsdarlehen stehen einer Politik des lebenslangen Lernens nur geringe materielle Hemmnisse im Weg. Und letztlich wird eine solche Politik auch durch flexible Regelungen in den Betrieben erleichtert, die von den Sozialpartnern flankierend vereinbart werden, um berufliche Auszeiten für eine Weiterbildung zu ermöglichen. Insofern ist die vorsorgende Bildungspolitik im Norden vorbildlich – und teuer.

Vorsorgende Sozialpolitik durch sozialpolitische Dienstleistungen

Ein Kennzeichen vorsorgender Sozialstaatlichkeit nach nordischem Vorbild ist die umfassende und leicht zugängliche Bereitstellung von sozialen Humandienstleistungen. Nicht nur bei der Kinderbetreuung, auch im Bereich des Gesundheitssektors oder bei der Hilfe für ältere Menschen organisieren die sozialpolitisch tätigen Verwaltungen eine Fülle von Dienstleistungen, auf die hier im Einzelnen nicht eingegangen werden kann. Festzuhalten bleibt, dass diese im Norden vorwiegend öffentlich organisiert sind – allerdings finden auch hier zunehmend Privatisierungen statt.

Vorsorgende Sozialpolitik bietet in Zeiten ökonomischer Fluktuationen sowie zusehends unsteter werdender Lebensläufe und Familienkonstellationen ohne bürokratische Hemmschwellen institutionalisierte Hilfeleistungen an. Das Ziel hierbei ist, dass sich die Menschen aus sozialen Risikolagen wieder befreien und sich in den Arbeitsmarkt sowie die Arbeitsgesellschaft integrieren können. Der vorsorgende Sozialstaat ist also kein Sozialstaat, der Teilhabe am Arbeitsmarkt nur fordert (oder erzwingt); auch wenn dieses Element durchaus vorhanden ist. Der vorsorgende Sozialstaat im Norden fördert durch soziale Dienstleistungen vielmehr die Bereitschaft zur Arbeitsaufnahme und zur kulturellen Integration in dynamische Arbeits- und Wissensgesellschaften.

Solide Öffentliche Finanzen als Grundlage vorsorgender Sozialpolitik

Vorsorgende Sozialpolitik ist ambitioniert – und teuer. Die nordischen Länder zeichnen sich in Europa durch eine solide Fiskalpolitik sowie ausgeglichene öffentliche Haushalte aus. Dabei extrahiert die nordische Steuer- und Finanzpolitik immense Summen aus dem Wirtschaftskreislauf und verteilt diese nach politischen Zielen um. Grundlage des nordischen Sozialstaates ist eine quasi »invasive« Steuerpolitik, die erst die Handlungsmöglichkeiten für sozialpolitische Programme und ökonomische Krisenpolitiken bietet. Diese Politik ist im Norden durchaus umstritten. Nicht zuletzt können die Erfolge der rechtspopulistischen Parteien in Skandinavien auf eine zunehmende Steuerverweigerung zurückgeführt werden. Insofern ist die Legitimation der Steuerpolitik nicht nur die Achillesferse des nordischen Modells sondern jeglicher vorsorgender Sozialpolitik.

Diese »invasive« Steuerpolitik ist im Norden in einen soliden und normbasierten fiskalpolitischen Rahmen eingebettet. Während der vergangenen Dekaden veränderte sich die Fiskalpolitik im Norden. Auch aufgrund der Mitgliedschaft in der EU bzw. der Übernahme der europäischen Geld- und Zinspolitik wurde die Fiskalpolitik im Norden sehr stark normbasiert ausgerichtet. Die schwedische Fiskal- und Haushaltspolitik zum Beispiel wird im internationalen Vergleich aus mehreren Gründen als vorbildlich bezeichnet (vgl. den Ökonomenstimme-Beitrag von Lars Calmfors).

Die Fiskal- und Steuerpolitiken der nordischen Sozialstaaten sind politisch umkämpft. Gleichwohl können feste Regeln und (mitunter harte) Vorgaben für die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften dafür verantwortlich gemacht werden, dass die öffentlichen Haushalte des Nordens in den beiden vergangenen Dekaden so robust und krisenfest waren. Kombiniert wird diese Rigidität mit der steuerpolitischen Flexibilität der Gebietskörperschaften. Eine vorsorgende Sozialpolitik ist also auch eine Politik, die in dem Sinne Vorsorge dafür trägt, dass die Politik überhaupt in der Lage ist, zielgenau und mit Nachdruck auf soziale oder ökonomische Herausforderungen reagieren zu können.

Was können wir vom Norden lernen?

Ziel vorsorgender Sozialpolitik im Norden ist die größtmögliche Arbeitsmarktintegration, möglichst viele Menschen sollen sich in die nordischen Arbeits- und Wissensgesellschaften eingliedern können. Die vielfältigen Politikinstrumente die für eine ambitionierte Zielsetzung verantwortlich sind, können kaum ohne Abstriche von anderen Ländern kopiert werden, hierfür sind sie zu tief in die Traditionen und normativen Überzeugungen der nordischen Gesellschaften eingeprägt. Wichtiger für die Reformdebatten im deutschsprachigen Raum ist jedoch erstens die Überlegung, ob ein solches Ziel an sich erstrebenswert ist – hier plädieren zum Beispiel die Vorschläge für verschiedene Grundeinkommensmodelle für eine andere Lösung. Zweitens ist jenseits politsicher Mobilisierung und dem Schaffen von Mehrheiten wichtig, das Fundament vorsorgender Sozialpolitik nicht zu vergessen: eine invasive Steuerpolitik mit festen Regeln solider öffentlicher Haushalts- und Fiskalpolitik. Ob sich im deutschsprachigen Raum allerdings Mehrheiten für eine Ausweitung der Steuerbasis in absehbarer Zeit werden finden lassen, dies erscheint dann doch eher unrealistisch.

Dieser Beitrag ist eine Zusammenfassung des umfangreichen Forschungsberichtes „Der »vorsorgende Sozialstaat« in der Praxis. Beispiele aus der Arbeits- und Sozialpolitik der skandinavischen Länder[ d ]“, der im Mai 2012 von  der Friedrich-Ebert-Stiftung veröffentlicht wurde. Dort sind die ausführlichen empirischen Analysen sowie weiterführende Literaturangaben ersichtlich.

©KOF ETH Zürich, 3. Jul. 2012

 
Die nordischen Sozialstaaten als Vorbilder vorsorgender Sozialpolitik 3.44 5 9

Kommentare

Dieser Artikel hat noch keine Kommentare.
Sie müssen sich anmelden um Kommentare zu schreiben.

Autor

Sven Jochem

Sven Jochem

Schlagworte

Nordische-Staaten, Reformen, Sozialstaat, Vorsorgende-Sozialstaatlichkeit

Weitersagen

Ähnliche Artikel