Seit bald drei Jahren laviert Europa durch seine ökonomische und politische Dauerkrise. Um die europäische Zahlungsbilanzkrise in den Griff zu bekommen, wird kurzfristig mehr Verschuldung in Kauf genommen. Dabei wird nicht geklärt, wie die sich weiterhin auftürmenden Schuldenstände je abgetragen bzw. wie die zukünftige Verschuldung überhaupt eingehegt werden können. Müssen Europäer nur wollen, d.h. keine Schulden mehr machen? Wird dann alles gut? Das ist in etwa so wie zu sagen „I would like to have a cat provided it barked” (Milton Friedman 1980). Aber eine Katze bellt nicht, weil biologische Gesetzmäßigkeiten, dies nicht vorsehen. Genauso wenig kann der Euro „Bellen“ und hat keinen „Biss“, weil institutionelle Vorkehrungen dies unterbinden. Wir argumentieren, dass Ausstiegsklauseln, d.h. letztlich eine ‚Chance des Scheiterns‘ der Mitgliedschaft im gemeinschaftlichen Währungsverbund, der Währung mehr Biss verleihen kann.
Die Schlüsselfrage für das politische und ökonomische Europa ist, wie der gemeinschaftliche Ordnungsrahmen institutionell bzw. rechtlich so ausgestaltet werden kann, dass die ökonomischen Akteure befähigt werden, Entscheidungen zu treffen, die eine stabilisierende Wirkung auf den gemeinschaftlichen Währungsverbund haben. Diese Frage betrifft die Grenzen und Möglichkeiten zukünftiger Verschuldungen und sollte der Frage nach einem Abbau der bisher aufgelaufenen Verschuldung vorangehen. Denn sogar falls es Europa – wie auch immer – gelänge, die heutigen Schuldenstände zu tilgen, hätten wir nichts gewonnen, wenn nach einiger Zeit die Verschuldung erneut ausufert. Der institutionelle Ordnungsrahmen für den gemeinschaftlichen Währungsverbund hat die ökonomische Krise nicht verhindert bzw. womöglich gar begünstigt. Ohne wirksame institutionelle Reformen in Europa ändert sich gar nichts an der Dauerkrise. Vielmehr ist der Ordnungsrahmen anzupassen, wenn der Euro mehr Biss haben soll.
Eine kurze Geschichte der Unzulänglichkeiten
Wir zeigen in diesem Kurzbeitrag auf, warum der Euroraum aufgrund unzulänglicher institutioneller Vorkehrungen nicht funktioniert und die Entstehung nicht-tragfähiger Verschuldungen begünstigt hat. Nachdem wir die Vorzüge von Ausstiegsklauseln – d.h. einer Regelung für „Staatsinsolvenzen“ und dem geordneten Rückzug eines Mitglieds aus dem gemeinschaftlichen Währungsverbund – dargelegt haben, gehen wir abschließend auf die Herausforderungen bei der Implementierung von Ausstiegsklauseln für den Euroraum ein. Letztlich bleibt es eine Frage des politischen Willens und der rechtlichen Möglichkeiten, ob der gemeinschaftliche Währungsverbund langfristig stabilisiert werden kann. Europa hat zumindest die Wahl, die ökonomische Dauerkrise mittels einer solchen Debatte angehen zu können.
Die Geschichte der ökonomischen und politischen Krise im Euroraum ist bekannt: Rückblickend zeigt sich erneut, dass sich Verschuldung des Privatsektors im Krisenmodus in öffentliche Verschuldung wandelt (z.B. Diaz-Alejandro 1985). Um einer ausufernden öffentlichen Verschuldung vorzubeugen, ist nicht nur der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP), sondern insbesondere die Nichtbeistandsklausel nach Art. 125 AEUV eingeführt worden. Der SWP wurde unzählige Male ungestraft verletzt, die Nichtbeistandsklausel ist im Zuge des europäischen Krisenmanagements der letzten Jahre faktisch ausgehebelt worden. Woran liegt es, dass sich potentielle Sanktionen als unglaubwürdig herausstellten, so dass es zu einer übermäßigen Verschuldung im Euroraum gekommen ist?
Aus unserer Sicht ist es letztlich die Unwiderruflichkeit der Mitgliedschaft im europäischen Währungsverbund, die dazu führt, dass sämtliche ökonomischen Akteure exzessive Risiken eingehen. Diese Unwiderruflichkeit ist eine implizite Garantie dafür ist, dass jeder zwangsläufig jedem beisteht. Jedes einzelne Mitglied hat daher grundsätzlich einen Anreiz zu übermäßiger Verschuldung. Diese kann direkt im öffentlichen Sektor oder auch vornehmlich im Privatsektor auftreten. Sobald sich Zahlungsschwierigkeiten in nur einem Mitgliedsland zeigen, können weitere Mitglieder aufgrund dieser impliziten Mithaftung ebenfalls in Zahlungsschwierigkeiten geraten. Aufgrund solch einer negativen Externalität können weitere Mitglieder ebenfalls Schwierigkeiten bekommen, ihre eigene Verschuldung am Kapitalmarkt weiter in die Zukunft zu überwälzen. Je größer das mögliche Ausmaß dieser negativen Externalität, umso leichter kann ein Schuldner mit akuten Zahlungsschwierigkeiten eine glaubwürdige Drohung aufbauen, die es diesem einzelnen Mitgliedsland ermöglicht, Konsolidierungsmaßnahmen zu verschleppen. Die anderen Mitglieder können somit unter bestimmbaren Bedingungen zu immer neuen kurzfristigen finanziellen Zugeständnissen gezwungen sein (Fahrholz und Wójcik 2012).
Mehrstufiger Austritt
Folglich sind negative Externalitäten zu minimieren, um verhaltensbedingte Risiken hinsichtlich exzessiver Verschuldung und den Spielraum für glaubwürdige Drohstrategien einzuschränken. Selbstredend kann auch die wiederholte Hilfe letztlich in eine Situation münden, in der diese spezifische Ökonomie als eine Ausnahme im gemeinschaftlichen Währungsverbund erscheint. Dies dürfte mithin aber auch der teuerste Weg einer Sanierung (Blankart und Fasten 2011) und Einschränkung negativer Externalitäten sein. Wenn es jedoch frühzeitig gelingt, ein einzelnes Mitgliedsland mit absehbaren Zahlungsschwierigkeiten im Rahmen eines ggf. mehrstufigen Verfahrens (Fahrholz et al. 2012), an dessen Ende ein möglicher Austritt aus dem gemeinschaftlichen Währungsverbund steht, quasi zu isolieren, dann wird das Ausmaß möglicher negativer Externalitäten innerhalb des Euroraums reduziert. So werden etwaige Drohstrategien eines solch einzelnen Mitgliedslandes weniger wirksam. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass die implizite Garantie einer wechselseitigen Haftung für Verschuldung aufgebrochen wird.
Art. 50 EUV zeigt zwar Ansätze einer Regelung eines Ausstiegs aus der Europäischen Union auf, im Gegensatz dazu kennen die häufig als Vergleich herangezogenen USA jedoch keine Ausstiegsklauseln für einzelne Mitgliedsländer. Gleichwohl existieren dort Regeln für „Staatsinsolvenzen“ und eine finanziell starke Bundesebene zur antizyklischen Stabilisierung der einzelnen Ökonomien (vgl. Henning und Kessler 2012). Europa hat keine entsprechende Ordnung, sondern besteht aus fiskal- und geldpolitisch teilautonomen Einheiten, deren Wesensmerkmal die fehlende ‚Chance des Scheiterns‘ einer Mitgliedschaft im Euroraum ist. Aus dem gemeinschaftlichen Währungsverbund ergibt sich daher eine ‚Tragödie der Allmende‘ (Calomiris 1999), bei der die Kosten fehlender Haftung für kurzfristig orientierte, nationale Entscheidungen externalisiert werden. Durch eine explizite ‚Chance des Scheiterns‘ der Mitgliedschaft im gemeinschaftlichen Währungsverbund würden Entscheidung und Haftung für Verschuldung auf die Ebene nationaler Souveräne zurückverlagert werden. Der Anreiz zu einer eigenverantwortlichen Wirtschaftspolitik im Hinblick auf eine tragfähige öffentliche und private Verschuldung auf nationaler Ebene würde gestärkt werden. Die Kosten der langfristigen Stabilisierung des Euroraums ließen sich auf diese Weise internalisieren.
Die Ausstiegsklauseln im gemeinschaftlichen Währungsverbund führen im Idealfall dazu, dass ex ante das Instrument der Disziplinierung durch den Markt gestärkt wird. Dieses stellt letztlich einen wirksamen Sanktionsmechanismus dar, der den Anreiz zu übermäßiger Verschuldung in einem gemeinschaftlichen Währungsverbund überwinden hilft. Trotz immer größerer Schuldenstände und einer entsprechenden Verschärfung der europäischen Zahlungsbilanzkrise bestehen grundsätzlich nach wie vor Handlungsspielräume für entsprechende institutionell-rechtliche Reformen des gemeinschaftlichen Währungsverbunds. Dies bedingt allerdings, dass sich Europa gegen das kurzfristig durchaus rationale Lavieren durch die europäischen Zahlungsbilanz und gegen immer mehr supranationale Kontrolle entscheidet. Stattdessen könnte Europa auch alternative Wege der effektiven Durchsetzung von nationaler Haftung einschlagen. Entsprechende institutionell-rechtliche Vorkehrungen für ein Konzert souveräner Mitgliedsländer im gemeinschaftlichen Währungsverbund umfassen aus unserer Sicht unbedingt Ausstiegsklauseln. Diese Stärkung des Ordnungsrahmens fördert die Konvergenz, den Zusammenhalt und die Stabilität des gemeinschaftlichen Währungsverbunds. Der Euro hätte mehr Biss und die politische und ökonomische Dauerkrise in Europa bald ein Ende.
Literatur
Blankart, Charles B. und Erik R. Fasten. 2011. „Griechenland: Die teuerste Sanierung ist gerade gut genug.“ Oekonomenstimme.org, 14. Oktober 2011.
Calomiris, Charles W. 1999. “The Impending Collapse of the European Monetary Union.” Cato Journal 18:3, 445-452.
Diaz-Alejandro, Carlos. 1985. “Goodbye Financial Repression, Hello Financial Crash.” Journal of Development Economics 19:1-2, 1-24.
Fahrholz, Christian und Cezary Wójcik. 2012. “The Eurozone Needs Exit Rules[ a ].” CESifo Working Paper, No. 3845.
Fahrholz, Christian, Andreas Freytag und Christoph Ohler. 2012. „Ein Rahmen für die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion – 6 Grundsätze für Stabilität[ b ].“ Texte zur Sozialen Marktwirtschaft – Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft, No. 9/2012[ b ].
Friedman, Milton. 1980. “Who Protects the Consumer? (Part 7).” In: Milton Friedman and Rose D. Friedman Free to Choose: A Personal Statement. Harcourt Brace Jovanovich, NY.
Henning, C. Randall und Martin Kessler. 2012. „Amerikanische Lektionen für eine europäische Fiskalunion.“ Oekonomenstimme.org, 2. März 2012.
©KOF ETH Zürich, 27. Jun. 2012
