Was die EU in der Agrarpolitik falsch macht

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Ulrich Koester, 28. März 2012
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Die Weichenstellung für die EU-Agrarpolitik erfolgt in siebenjährigen Zyklen. Zurzeit wird über die Neugestaltung der Agrarpolitik nach 2013 verhandelt. Die EU-Kommission hat einen Vorschlag vorgelegt, über den aktuell diskutiert wird und über den Ministerrat und Parlament zu befinden haben. Die Wahl der Instrumente hängt weitgehend von dem zur Verfügung stehenden Finanzvolumen ab. Über den siebenjährigen Finanzrahmen stimmt der Agrarministerrat einstimmig ab. Die bisherige Erfahrung zeigt, dass die europäische Agrarpolitik vornehmlich von politischem Interesse geleitet wurde und weniger von ökonomischen Erwägungen.[ 1 ]

Direktzahlungen für Landwirte sind die wichtigste Ausgabenkomponente der EU

Die EU-Ausgaben für die Landwirtschaft und Ländliche Entwicklung betrugen im Jahr 2011 mit 55,269 Milliarden € etwa 41 Prozent der EU-Ausgaben. Die Ausgabenposition „Direktzahlungen“ beläuft sich während der Laufzeit des gegenwärtigen Finanzrahmens (von 2007-2013) auf 39,771 Mrd. € und trägt mit 72 Prozent zu den Ausgaben für Landwirtschaft und ländlicher Entwicklung bei. Es ist also ein erheblicher Betrag, über den neu entschieden werden muss.

Eine Beurteilung der Fortführung der Direktzahlungen mit geänderter Begründung und in modifizierter Form ist leichter durch einen Rückblick möglich. Über die Einführung von Direktzahlungen wurde 1992 entschieden. Den Produzenten von Getreide und Ölsaaten sollten die durch die erhebliche Senkung der Interventionspreise (bei Getreide wurden die Interventionspreise ab 1993 in drei Stufen um 33 Prozent gesenkt) entstehenden Einkommensabsenkungen voll kompensiert werden. Der Betrag für Direktzahlungen stieg im Zeitablauf erheblich, weil weitere Senkungen der institutionellen Preise beschlossen wurden; allerdings wurden hier die unterstellten Einkommensabsenkungen nicht voll kompensiert. Zwischenzeitlich wurde auch der Kreis der berechtigten Personen geändert. Die Zahlungen waren in den letzten Jahren, zumindest in Deutschland, nur zu einem geringen Anteil an die Produktion gebunden; damit kompensierten sie auch weniger die im Einzelfall entstandenen Einkommensverluste. Aus allokationspolitischer Sicht ist diese Entwicklung positiv zu bewerten. Jedoch entfällt  damit auch die Begründung, dass Einkommensverluste als Folge der Senkung der institutionellen Preise ausgeglichen werden sollen.

Kompensationsargument ist nicht mehr haltbar

Ohnehin sollte akzeptiert werden, dass die gegenwärtigen Direktzahlungen nicht weiterhin mit dem Kompensationsargument begründet werden können. Erstens haben sich natürlich viele Landwirte an die weniger staatlich gestützten Preise angepasst. Zweitens wird ein großer Teil der Zahlungen über erhöhte Pachtpreise von Pächtern an Landeigentümer weitergereicht. Drittens sind die Marktpreise gar nicht so weit gesunken, wie man das bei der Berechnung der Kompensationszahlungen für die Getreidepreissenkung unterstellt hatte. Schaubild 1 zeigt, dass die Marktpreise für Weizen und die produktbezogenen Zahlungen in vielen Jahren über den Preisen von 1992 lagen; die Weizenproduzenten also überkompensiert wurden. Viertens ist damit zu rechnen, dass die Agrarpreise wegen der zu erwartenden Verknappung auf dem Weltmarkt auch in den nächsten Jahren erheblich über dem Preisniveau von Anfang der neunziger Jahre liegen werden. Offensichtlich hat die EU-Kommission erkannt, dass mit der ursprünglichen Begründung die bisherigen Direktzahlungen in unveränderter Form und Höhe nicht fortgeführt werden können.

Versuch der Kommission, die Direktzahlungen mit geänderter Begründung fortzuführen

Die Kommission führt aus: „Die erforderlichen Anpassungen der Direktzahlungsregelung betreffen die Umverteilung, Neugestaltung und bessere Fokussierung der Unterstützung, um Nutzen und Qualität der Ausgaben zu steigern“.

Abbildung 1: Weizenpreis und zugeordnete Direktzahlungen

Quelle: Agrarbericht der deutschen Regierung

 

„Die künftige Gewährung von Direktzahlungen an aktive Landwirte könnte nach folgenden Grundsätzen erfolgen, die das vom Europäischen Parlament vorgeschlagene Konzept aufgreifen:

  • Eine Grundsicherung für die Einkommen durch Gewährung einer entkoppelten Basis-Direktzahlung mit einheitlicher Höhe der obligatorischen Stützung für alle Landwirte in einem Mitgliedstaat (oder einer Region), basierend auf übertragbaren, durch Verknüpfung mit beihilfefähigen landwirtschaftlichen Flächen zu aktivierenden Ansprüchen und Erfüllung der Cross-Compliance-Anforderungen. Die Einführung einer Obergrenze für Direktzahlungen an Großlandwirte („Deckelung“) sollte in Erwägung gezogen werden, um die Verteilung der Zahlungen zwischen den Landwirten zu verbessern. Unverhältnismäßige Auswirkungen auf landwirtschaftliche Großbetriebe mit vielen Beschäftigten könnten durch Berücksichtigung von entlohnter Arbeit gemildert werden.
  • Verbesserung der Umweltleistung der GAP durch eine obligatorische „Ökologisierungskomponente“ der Direktzahlungen, indem Umweltmaßnahmen unterstützt werden, die im gesamten Gebiet der EU zur Anwendung kommen“.

Es soll nach dem Vorschlag zwar in etwa bei der bisherigen Höhe der Direkt-zahlungen bleiben, aber 70 Prozent der Zahlungen sollen als Grundsicherung der Landwirte gezahlt werden; die übrigen 30 Prozent sollen Landwirte nur dann erhalten, wenn sie bestimmte Umweltleistungen erbringen. Zwar wird eine Angleichung der nationalen Zahlungen vorgeschlagen, allerdings losgelöst von der neuen Begründung, sondern ausgehend von den relativ großen Unterschieden in den Zahlungen pro ha zwischen den Mitgliedsländern. Im Folgenden konzentrieren sich die Ausführungen auf das neue Konzept der Grundsicherung für die Einkommen der Landwirte.

Abwegige Begründung für die Einführung der neuen Form der Direktzahlungen

Die Begründung der Kommission für die neue Form der Direktzahlungen deutet daraufhin, dass diese Zahlungen nicht auf einer Identifizierung von Markt- oder Politikversagen beruhen. Stattdessen wird versucht, die Steuerzahler zu überzeugen, dass man mit der neuen Begründung etwa die gleichen Budgetforderungen stellen kann wie mit der ursprünglichen. Es ist schon verblüffend, dass eine bestimmte Ausgabe, die für einen Zweck getätigt wurde, nun angeblich auch für einen anderen Zweck in gleicher Höhe benötigt wird. Ein empirischer Beleg für diese implizite Annahme wird nicht geliefert. Sehr erstaunlich!

Die Kommission behauptet, dass die Grundsicherung des Einkommens für Landwirte notwendig sei, weil die Einkommen der Landwirte im Durchschnitt niedriger sind als die Durchschnittseinkommen anderer Sektoren. Zum Beleg werden die Abbildungen 2 und 3 angeführt.

Selbst der Steuerzahler mit geringer ökonomischer Ausbildung wird die folgenden Fragen stellen:

  1. Ist es Aufgabe der EU, eine Grundsicherung des Einkommens für einen speziellen Sektor zu übernehmen?
  2. Ist das vorgeschlagene System mit den nationalen Sozialsystemen vereinbar?
  3. Kann die Notwendigkeit zur Einkommenssicherung mit Hilfe des Vergleichs von Durchschnittseinkommen gefordert werden?
  4. Sind wirklich adäquate Daten für eine sachgerechte Implementierung vorhanden?

Was dagegen spricht

Die EU Kommission versucht mit einer neuen Begründung, die Fortführung der Direktzahlungen in nahezu gleicher Höhe wie bisher zu sichern. Die Kommission schlägt vor, dass 70 Prozent der zukünftigen Höhe der Direktzahlungen zwar weiterhin an die Flächenausstattung der Betriebe gebunden sein sollen, aber als Einkommensgrundsicherung anzusehen sind. Implizit bedeutet dieser Vorschlag, dass ein spezielles System sozialer Sicherung für Landwirte gelten soll.

Gegen diesen Vorschlag sprechen folgende Gründe:

Grundeinkommenssicherung wäre eine besondere sozialpolitische Maßnahme. Bisher waren die Mitgliedsländer der EU zuständig für Maßnahmen der Sozialpolitik. Für diese Kompetenzallokation spricht auch das Prinzip der Subsidiarität. Die neue Begründung der Direktzahlungen widerspricht somit dem Prinzip der Subsidiarität.

Die vorgeschlagene Begründung der Direktzahlungen steht im Widerspruch zu den nationalen Systemen der sozialen Sicherung. Sozialmaßnahmen setzten am Einkommen und Vermögen der Bedürftigen an. Die neue Form der Direktzahlungen würde Leistungen unabhängig von der individuellen Einkommens- und Vermögenssituation gewähren. Die intrasektoralen Einkommensunterschiede würden größer sein als ohne Zahlungen. Bisher erhalten nach Informationen der EU als Folge der Bindung der Zahlungen an die Flächenausstattung 20 Prozent der Empfänger 80 Prozent der Gesamtsumme. Die Zahlungen haben somit einen stark regressiven Charakter und widersprechen damit signifikant der sonstigen Ausgestaltung der nationalen Systeme sozialer Sicherung.

Die Begründung der EU Kommission ein System der Grundeinkommenssicherung für Landwirte einzuführen, basiert auf einem Vergleich von sektoralen Einkommen. diese Einkommensvergleiche sind nicht aussagefähig. Die EU Kommission hat keine ausreichenden Informationen über die Höhe der Einkommen landwirtschaftlicher Haushalte. Die vorgeschlagene Neuausrichtung der Direkt-zahlungen kann daher empirisch nicht gestützt werden.

Abbildung 2: Entwicklung des relativen Anteils des Einkommens der Landwirte am Einkommen der Erwerbstätigen in der EU

Quelle: http://ec.europa.eu/agriculture/publi/app-briefs/01_en.pdf[ a ]

 

Abbidlung 3: Einkommen der Landwirte in Relation zu dem Einkommen außerhalb der Landwirtschaft in den Ländern der EU (2008-2009)

Quelle: http://ec.europa.eu/agriculture/publi/app-briefs/01_en.pdf[ a ]


  • 1  Eine ausführlichere Darstellung des Beitrags ist hier zu finden (englischer Text).

©KOF ETH Zürich, 28. Mär. 2012

 
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Autor

Ulrich Koester

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Schlagworte

Agrarpolitik, Direktzahlungen, EU

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