In seinem Artikel „Mit Robin Hood gegen Altersarmut“ (Ökonomenstimme vom 22.12.2011) plädiert Fabian Kindermann für mehr Umverteilung in der Gesetzlichen Rentenversicherung (GRV). Konkret setzt er sich dafür ein, die Berechnungsformel der Entgeltpunkte so zu modifizieren, dass zur Vermeidung von Altersarmut jeder Erwerbstätige mindestens 0,4 Entgeltpunkte pro Jahr erhält und die tatsächliche Erwerbsposition nur noch zu 60 Prozent berücksichtigt wird. Dies könne die Quote der grundsicherungsempfangenden Rentner im Jahr 2060 halbieren.

Während im Jahr 2009 9,5% der Gesamtbevölkerung Leistungen der sozialen Mindestsicherung erhielten, betrug die Quote der Grundsicherungsempfänger an den über 64-Jährigen lediglich 2,37%. Altersarmut ist somit kein akutes Problem. Dennoch erscheint absehbar, dass sich die Armutsquote unter den Rentnern zukünftig erhöhen wird. Anstatt aus dieser Erwartung unmittelbar auf die Erfordernis von mehr Umverteilung in der GRV zu schließen, erscheint allerdings eine genauere Analyse der Ursachen erforderlich.

Ursachenanalyse für zukünftig steigende Altersarmut

Das Rentensystem in Deutschland ist ein Drei-Säulen-Modell, bestehend aus der GRV, der betrieblichen und der privaten Altersvorsorge. Die aus dem demographischen Wandel resultierende Verschiebung des Rentnerquotienten, also des Verhältnisses von Rentenempfängern zu Beitragszahlern, hat angesichts der Umlagefinanzierung der GRV zu einem anhaltenden Anstieg der Beitragsätze geführt.

Durch den 2004 eingeführten Nachhaltigkeitsfaktor wirkt sich die Verschiebung des Rentnerquotienten nunmehr dämpfend auf das Rentenniveau aus. Ziel des Nachhaltigkeitsfaktors war, dass die aus dem demographischen Wandel resultierenden Lasten nicht ausschließlich von den Beitragszahlern getragen werden, sondern diese zwischen Beitragszahlern und Leistungsempfängern aufgeteilt werden. Daraus folgt zwingend, dass der Rentenanspruch der GRV alleine zukünftig immer weniger zur Lebensstandardsicherung ausreicht und die Anzahl von Personen mit einem GRV-Rentenanspruch unterhalb des Grundsicherungsniveaus zunehmen wird.

Auch der Anstieg der Anzahl unterbrochener Erwerbsbiographien sowie die Ausweitung des Niedriglohnsektors wirken sich dämpfend auf die GRV-Rentenansprüche der betroffenen Personen aus. Die schrittweise Erhöhung der Regelaltersgrenze verstärkt diesen Effekt, sofern das tatsächliche Renteneintrittsalter nicht ebenfalls steigt.

Maßnahmen zur Vorbeugung vor Altersarmut

Vor diesem Hintergrund erscheint das Ausmaß der zukünftigen Altersarmut durchaus beeinflussbar. Zur Kompensation der aufgrund des sinkenden Rentenniveaus der GRV entstehenden Rentenlücke wird die ergänzende private Altersvorsorge in erheblichem Umfang staatlich gefördert. Obwohl gerade Geringverdiener eine sehr hohe Förderungsquote erreichen können, haben diese unterdurchschnittlich häufig einen riestergeförderten Altersvorsorgevertrag. Der Verzicht auf Ersparnisbildung  kann über den Lebenszyklus betrachtet individuell durchaus rational sein, wenn die Gesellschaft das Grundsicherungsniveau im Alter ohnehin garantiert, führt aber zu einem kollektiv irrationalen Ergebnis.^[ 1 ]

Statt also den Verzicht auf frühzeitige Selbsthilfe positiv zu sanktionieren, indem von der Beitragsäquivalenz in der GRV zugunsten von mehr Umverteilung abgewichen wird, sollten vielmehr zunächst gemäß den Prinzipien der subsidiären Sozialhilfe Selbsthilfebemühungen eingefordert werden bzw. Trittbrettfahrerverhalten wirksam erschwert werden. Dies könnte erreicht werden, indem Arbeitnehmer standardmäßig in einen Riester-Banksparplan einzahlen, wobei diesen eine Widerspruchs- und Wechselmöglichkeit eingeräumt wird.^[ 2 ]

Oberste Priorität sollten ferner all diejenigen wirtschaftspolitischen Maßnahmen haben, welche es Personen ermöglichen Altersarmut von vorn herein vorzubeugen. Zu nennen sind dabei in erster Linie eine wirksame Bildungs- und Beschäftigungspolitik sowie eine Verlängerung der tatsächlichen Lebensarbeitszeit, da beide den Rentenanspruch aus der GRV sowie die Möglichkeiten für private Vorsorge erhöhen.

Selbst wenn man allerdings durch die genannten Maßnahmen den Anstieg des Anteils der Personen mit einem Rentenanspruch aus der GRV unterhalb des sozio-kulturellen Existenzminimums dämpfen kann, so ist der ansteigende Trend angesichts des demographischen Wandels sowie der Veränderungen der Erwerbsgesellschaft, welche sich beide weitgehend einer direkten politischen Beeinflussung entziehen, dennoch kaum aufzuhalten. Zu fragen ist allerdings, ob mehr Umverteilung innerhalb der GRV die zwingende Folge dieser Erkenntnis ist.

Mehr Umverteilung in der GRV?

Vor dem Hintergrund der bereits vollzogenen Reformmaßnahmen ist der Leistungsanspruch aus der GRV ein denkbar ungeeigneter Indikator sowohl für die relative Einkommensposition als auch für Altersarmut. Andere Einkommensarten, z.B. aus berufsständischer, betrieblicher und privater Altersvorsorge, aus Vermietung und Verpachtung oder Kapitalerträgen sowie das Einkommen des Ehepartners bleiben unberücksichtigt.

Zudem schließt Kindermanns Vorschlag zum einen diejenigen Personen aus, welche dem größten Altersarmutsrisiko unterliegen, nämlich Personen ohne sozialversicherungspflichtige Beschäftigung. Zum anderen werden Arbeitseinkommen oberhalb der Beitragsbemessungsgrenze nicht berücksichtigt. Gegen die Anforderungen einer sozialpolitisch sinnvollen Umverteilungspolitik, nach denen von Personen mit hohem Einkommen zu Personen mit niedrigem Einkommen umverteilt wird, wird somit in eklatanter Weise verstoßen. Eine sinnvolle Umverteilungspolitik im Robin Hood’schen Sinne muss hingegen die tatsächliche Leistungsfähigkeit berücksichtigen, so dass diese nur über das Steuersystem erfolgen kann.

Kindermann postuliert, der diskutierte Vorschlag würde im Gegensatz zu einer vermehrten Inanspruchnahme der Grundsicherung verhindern, „dass in Zukunft sämtliche aus der Bekämpfung der Altersarmut resultierenden Lasten der arbeitenden Bevölkerung aufgebürdet werden“. Dabei wird allerdings missachtet, dass die Grundsicherung im Alter steuerfinanziert ist. Steuerpflichtig sind nicht nur rentenversicherungspflichtig Beschäftigte, sondern auch Rentner.

Steigt aufgrund des demographischen Wandels der Rentnerquotient, also das Verhältnis von Rentenempfängern zu Beitragszahlern, so steigt auch der Anteil der Rentner am allgemeinen Steueraufkommen. Eine Reduktion des Rentenanspruchs eines Teils der heutigen Arbeitnehmern durch eine modifizierte Rentenformel ist insofern nicht nachhaltiger, als zukünftige Rentner über Steuern stärker zur Finanzierung der Kosten einer verstärkten Inanspruchnahme der Grundsicherung heranzuziehen. Dies gilt insbesondere deshalb, weil Versuche durch Umverteilung in der Gegenwart zukünftige Armut zu vermeiden stets zwingend ineffizient sind, weil Armut nur in der Gegenwart sicher festgestellt werden kann.

Anders als der Vorschlag einer Zuschussrente suggeriert eine Mindestentgeltpunktzahl von 0,4 Entgeltpunkten ferner, dass aus einem niedrigen rentenversicherungspflichtigen Einkommen in einem beliebigen Jahr der Erwerbsbiographie zwingend auf Armut im Alter geschlossen werden könne. Sozialer Aufstieg und die Vermeidung von Altersarmut durch eigene Anstrengungen scheinen bei diesem Vorschlag somit entweder gedanklich ausgeschlossen zu sein, oder aber unsystematische Umverteilung an nicht bedürftige Personen wird bewusst in Kauf genommen.

Dass erwerbsgeminderte Personen einem erhöhten Armutsrisiko unterliegen ist zwar zutreffend, Kindermanns Vorschlag verbessert aber weder die Absicherung gegen das Erwerbsminderungsrisiko der heutigen älteren Arbeitnehmern noch die Situation von Erwerbsminderungsrentnern, sondern lediglich den Leistungsanspruch von erwerbsgeminderten Personen mit zuvor unterdurchschnittlichem rentenversicherungspflichtigen Arbeitseinkommen in ferner Zukunft. Grundsätzlich erscheint es allerdings zweifelhaft, zur Verbesserung der Erwerbsminderungsabsicherung die gesamte Rentenformel, also auch die Berechnung der Altersrente, zu verändern, statt zielgerichtet die Bedingungen für den Erwerbsminderungsrentenbezug zu modifizieren.

Fazit

Wie man es auch dreht und wendet, in einem Drei-Säulen-Modell ist der Rentenanspruch aus der GRV schlichtweg kein geeignetes Kriterium zur Bestimmung der relativen Einkommensposition oder gar für Armut.

Eine effiziente Armutsvermeidungspolitik kann definiert werden als eine solche, die das Ziel jedem Bürger das sozio-kulturelle Existenzminimum zu sichern mit den geringstmöglichen Kosten erreicht. Der diskutierte Vorschlag wird dem Effizienzkriterium in offensichtlicher Weise nicht gerecht, da mit der Gießkanne Geld auch an solche Personen umverteilt wird, welche im Alter gar nicht bedürftig sein werden.

Einzig die subsidiäre Sozialhilfe bzw. die Grundsicherung im Alter wird den Anforderungen an eine effiziente Armutsvermeidungspolitik gerecht. Die Bedürftigkeitsprüfung als Voraussetzung für den Grundsicherungsanspruch prüft das Gesamteinkommen des Haushalts während der Rentenphase, so dass leidglich tatsächlich bedürftige Personen Transferzahlungen erhalten.

• ¹  Vgl. Vossler, Christian / Wolfgramm, Christine (2008): „monitor“ und die Altersrente – Enthüllungsjournalismus ohne Enthüllung? Ordnungspolitischer Kommentar Nr. 2/2008 des Instituts für Wirtschaftspolitik an der Universität zu Köln.
• ²  Vgl. Enste D. / Hüther, M. (2011) Verhaltensökonomik und Ordnungspolitik – Zur Psychologe der Freiheit, IW-Positionen Nr. 50, Köln.

©KOF ETH Zürich, 30. Jan. 2012