Die globale Finanzkrise traf nicht nur die entwickelten Länder. Sie verursachte auch Rezessionen und damit verbundene ernste Probleme in vielen Entwicklungsländern, insbesondere in den Ländern Afrikas südlich der Sahara. In den vergangenen Jahrzehnten fanden in diesen Ländern wirtschaftliche Reformen statt. Noch in den Jahren vor der Krise begannen sie damit, die Früchte dieser Reformanstrengungen zu ernten. Obwohl die Ursachen der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise vornehmlich in den entwickelten Ländern zu suchen sind, wurden gerade die Entwicklungsländer hart getroffen. Es ist daher angebracht, die von den entwickelten Ländern, aber auch den großen aufstrebenden Schwellenländern, ergriffenen Maßnahmen zur Lösung der eigenen Probleme zu analysieren und diese hinsichtlich der Folgen für Afrikas wirtschaftliche Entwicklung zu untersuchen.
Auf ihrem Gipfel im November 2010 verabschiedeten die Länder der G20 den „Seoul Action Plan“, der im Rahmen des sogenannten „Seoul Consensus“ auch die Probleme der ärmsten Länder der Welt adressiert. Beide Dokumente können positiv zunächst bewertet werden, da sie generell den richtig einzuschlagenden Weg aufzeigen: Handelsliberalisierung, eine Verminderung der makroökonomischen Ungleichgewichte sowie die Rückführung der öffentlichen Haushalte hin zu fiskalischer Stabilität. Zudem ist die Rede von einer gemeinsamen Koordinierung der Wirtschaftspolitik zur Vermeidung wirtschaftlicher Konflikte. Ein erster Blick auf das Papier macht deutlich, dass die G20 aus der Vergangenheit gelernt haben. Es wird jedoch auch ersichtlich, dass das Dokument, wie auch schon frühere G7, G8 oder G20 Beschlüsse keinen verbindlichen Charakter aufweisen – es mangelt daher erneut an Durchsetzungskraft.
Afrika südlich der Sahara und der G20-Maßnahmenkatalog
Im Vergleich zu den eher dunklen Tagen der 1980er und 1990er Jahre verbesserten sich vor der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise sowohl die wirtschaftlichen Wachstumsraten als auch die gesamtwirtschaftlichen Fundamentaldaten der Länder Afrikas südlich der Sahara deutlich (IMF, 2010). Getrieben wurde diese Entwicklung durch eine Vielzahl von Faktoren. Die Nachfrage nach Rohstoffen – zunächst durch die USA und später durch China – stützte das wirtschaftliche Wachstum (Reisen, 2010). Daneben sorgten wirtschaftspolitische Reformen in vielen Ländern Afrikas südlich der Sahara für eine Verbesserung des gesamtwirtschaftlichen Umfelds. Dass diese Entwicklung zum Stillstand kam, war den negativen wirtschaftlichen Entwicklungen in den OECD-Staaten sowie dem Wachstumseinbruch in China geschuldet. Beide Effekte schlugen sich in den Ländern Afrikas in sinkenden Exporten und dem Einbrechen der Rohstoffpreise nieder – mit den damit verbundenen Auswirkungen auf die Leistungsbilanz und das wirtschaftliche Wachstum. Darüber hinaus wurden die afrikanischen Volkswirtschaften durch Einbrüche im Tourismus sowie dem Rückgang von Geldsendungen aus dem Ausland, insbesondere aus der EU, hart getroffen (IMF, 2010; N’Zue, 2010).
Viele Experten befürchteten ein Ende oder gar die Umkehr des hart erarbeiteten wirtschaftspolitischen Reformkurses der 1980er und 1990er Jahre. Tatsächliche wurde eine Vielzahl von Maßnahmen zur Überwindung der Krise implementiert. Diese Maßnahmen bewegten sich im Wesentlichen entlang zweier Fronten: Zum einen wurden Konjunkturpakete geschnürt und haushaltspolitische Maßnahmen zur Stimulierung der heimischen Wirtschaft beschlossen. Zum anderen wurden ausgewählte wirtschaftliche Sektoren gezielt gestützt, mit dem Ziel deren Erträge zu stabilisieren. Die befürchteten protektionistischen Übertreibungen bleiben jedoch aus. Dessen ungeachtet bedeuten eher stagnierende Wachstumsraten in den OECD-Ländern eine zukünftig höhere Abhängigkeit von den aufstrebenden Schwellenländern – in erster Linie von der Wirtschaftskraft Chinas. In der Zukunft gewiss auch von der wirtschaftlichen Entwicklung Indiens.
Jüngst konnten die Länder Afrikas südlich der Sahara eine Erholung ihres Wirtschaftswachstums verzeichnen. Somit hat die Wirtschafts- und Finanzkrise die globalen Trends, die schon vor der Krise einsetzten, verstärkt. Hoffnungen Afrikas, die traditionelle Abhängigkeit vom Westen zu überwinden, werden damit zugleich beflügelt (UNCTAD, 2010).
Handelspolitik
Schon zu Beginn der Wirtschafts- und Finanzkrise waren Beobachter besorgt, dass nationale protektionistische Maßnahmen in einem globalen Handelskrieg enden könnten. Diese schlimmsten Erwartungen haben sich nicht bestätigt. Gleichwohl kam es in vielen Ländern zu einer Ausdehnung undurchsichtiger protektionistischer Handlungen; laut Global Trade Alert (2011) waren es etwa 960 seit Sommer 2008. Baldwin und Evenett (2009) umschreiben dieses Phänomen mit „murky protectionism“. Der protektionistische Maßnahmenkatalog der großen entwickelten Länder reichte dabei von Subventionen und Bail-outs bis hin zu regulatorischen Neuordnungen. Die Schwellenländer hingegen suchten ihr Heil vornehmlich in Zöllen (Anti-Dumping-Zölle, Ausgleichszölle, Schutzzölle).
Ogunleye (2010) zeigt die Konturen der Handelsmaßnahmen der afrikanischen Handelspartner auf und liefert Evidenz für einen signifikanten Anstieg der Protektionsmaßnahmen gegenüber afrikanischen Handelspartnern: 80 Prozent aller handelspolitischen Maßnahmen hatten protektionistischen Charakter, nur 20 Prozent der Maßnahmen dienten der Handelsliberalisierung. Wenig überraschend ist dabei die Tatsache, dass die meisten protektionistischen Maßnahmen gegenüber den am meisten diversifizierten Volkswirtschaften Afrikas implementiert wurden: Südafrika (80 Maßnahmen), Ägypten (56), Tunesien (40), Marokko (33) und Kenia (31). Ogunleye (2010, S. 40) macht zudem deutlich, dass sich ein Großteil dieser Maßnahmen auf den Landwirtschaftssektor konzentriert – gerade jenen Sektor, in dem die afrikanischen Länder eine komparativen Kostenvorteil aufweisen können. Die Handelsregeln der WTO dulden Zahlungen an die Landwirte in Zeiten fallender Weltmarktpreise. Darunter fallen auch Exportsubventionen. Derartige Entwicklungen machen einmal mehr deutlich, wie drängend es ist, die Doha-Runde zum Abschluss zu bringen.
Aus den Maßnahmen der OECD zur Krisenbekämpfung ergeben sich einige spezifische Probleme für die afrikanischen Volkswirtschaften:
- Die Subventionierung des Finanzsektors, insbesondere im Licht der massiven Bail-outs einiger (großer) Finanzdienstleister.
- Regulierungen im öffentlichen Beschaffungswesen: Das „Buy America“-Paket und ähnliche Vorhaben in China und anderen Ländern machen einmal mehr deutlich, dass gerade dieser Bereich nicht ausreichend durch WTO-Regeln abgedeckt wird.
- Die Arbeitnehmerfreizügigkeit: Ogunleye (2010, S. 44-45) verweist in diesem Zusammenhang auf eine zunehmende Verschärfung der Einreisebestimmungen sowie der damit verbundenen Formalitäten in einigen europäischen Ländern. Derartige Praktiken wirken sich negativ auf die Höhe der Zuwendungen, die Hochqualifizierte an ihre afrikanischen Heimatländer entrichten, aus.Politische Maßnahmen zur Lenkung von Investitionen, beispielsweise die Initiative der französischen Regierung, Total zu bewegen, den Standort Dunkirk nicht zugunsten eines ausländischen Standorts (im Gespräch war Nigeria) zu schließen.
Selbst für den Fall eines Abschlusses der Doha-Runde (durch ein Wunder?), kann festgehalten werden, dass die WTO vor weiteren großen Herausforderungen steht. Diese Herausforderungen, befeuert von der Wirtschafts- und Finanzkrise, werden die Arbeit der WTO in den kommenden Jahren prägen.
Finanzmarktregulierung
Basel III und die damit einhergehenden höheren Eigenmittelanforderungen an Finanzdienstleister, aber auch Anforderungen seitens der Regulierer gegenüber Finanzinstituten, die als „too big to fail“ angesehen werden, könnten einen Rückgang der Kapitalströme in die Schwellenländer, insbesondere nach Afrika, nach sich ziehen. Da diese Maßnahmen voraussichtlich über mehrere Jahre greifen, wird dieser Effekt eher mittelfristig zum Tragen kommen. Eine strengere Regulierung dürfte auch das Angebot von Kapital zwischen den afrikanischen Ländern begrenzen, da deren Finanzsektor höheren regulatorischen Anforderungen ausgesetzt sein wird (Thomas, 2011).
Der durch die neuen Regularien induzierte potenzielle Rückgang der Kapitalströme könnte allerdings auch disziplinierend wirken und den schon vor der Krise einsetzenden Trend hin zur “good governance“, insbesondere im Finanzsektor, bestärken. Denn im Umkehrschluss könnten anhaltend hohe Kapitalströme in die Länder Afrikas unerwünschte oder gar schädliche Wirkungen entfalten. Gefahren für die Volkswirtschaften liegen hier insbesondere in der Aufwertung der heimischen Währung und der holländischen Krankheit. Gleichwohl kann derartigen Effekten mit strukturellen Reformen sowie einer adäquaten Angebotspolitik begegnet werden.
Eine bessere globale Finanzmarktregulierung, sofern sie denn “good governance“-Bestrebungen fördert, kann also für die afrikanischen Länder nur von Vorteil sein.
Der „Seoul Consensus“ der Entwicklungspolitik
Die Leitlinien des von den G20-Staaten entwickelten „Seoul Consensus“ (G20, 2010) erscheinen nützlich und angemessen für die Länder Afrikas südlich der Sahara. Wirtschaftliches Wachstum wird von der G20 als Schlüssel zur Entwicklung angesehen und universell anwendbare Ansätze sollen vermieden werden. Der private Sektor wird als zentrale Säule zur Zielerreichung angesehen. Da die Agenda allerdings sehr umfassend ist, bedarf es an der einen oder anderen Stelle einer stärkeren Fokussierung der Ziele. Dennoch kann vermerkt werden, dass der „Seoul Consensus“ die Erfordernisse der afrikanischen Volkswirtschaften erfüllt.
In der Handelspolitik knüpft das Dokument an die bekannten Ansätze der WTO an: Zoll- und quotenfreier Marktzugang für die am wenigsten entwickelten Länder – wenngleich ohne explizite Handlungsempfehlungen. Zudem drängt der Beschluss die G20-Länder dazu, sich neu an die “Aid for Trade Finance“-Programme zu binden. Darüber hinaus verpflichten sich die G20-Länder, Anstrengungen zur regionalen Integration in Afrika zu unterstützen. Auf makroökonomischer Ebene wirbt der Beschluss für Wachstum und individuelle Absicherung durch den Aufbau sozialer Sicherungssysteme. Die Mobilisierung heimischer Ressourcen soll zudem helfen, die Abhängigkeit von ausländischen Hilfen zu reduzieren. Auf mikroökonomischer Ebene wird auf die Notwendigkeit eines verbesserten Kapitalmarktzugangs kleiner und mittelständischer Unternehmen hingewiesen. Daneben werden der Aufbau und Transfer von Wissen sowie die Investitionsförderung als wichtige Bausteine hervorgehoben. Alles in allem, so scheint es, haben die G20 die wesentlichen Probleme, sowohl wirtschaftlicher als auch politischer Natur, erkannt.
Allerdings ist das Bekenntnis zur Durchsetzung der aufgeführten Prinzipien, wie auch schon bei früheren G20-Beschlüssen, eher schwach. Exemplarisch sei an dieser Stelle erwähnt, dass sich im Dokument selbst kein Versprechen findet, die Protektion in der Landwirtschaft zu reduzieren – es findet sich lediglich das Bekenntnis zu Sicherung der Nahrungsmittelversorgung. Gerade diese Erklärung könnte jedoch zu einer verkehrten Anreizstruktur führen: Um Nahrungsmittelsicherheit zu gewährleisten, dürften sich die entwickelten Länder dazu angehalten fühlen, die Überproduktion beizubehalten und ferner sämtliche Hungerhilfeprogramme fortzuführen. Die Beibehaltung dieser Maßnahmen nimmt den Produzenten in den Entwicklungsländern allerdings die Möglichkeit, eigene Märkte zu beliefern, und verzerrt somit deren Produktionsanreize. Dieses Versprechen dürfte daher den bestehenden Teufelskreislauf nur verlängern.
Wirtschafts- und Handelspolitik – ist die G20 auf dem richtigen Weg?
Ein bedeutender Abschnitt des „Seoul Action Plan“ lautet wie folgt:
“…12. We have a shared responsibility. Members with sustained, significant external deficits pledge to undertake policies to support private savings and where appropriate undertake fiscal consolidation while maintaining open markets and strengthening export sectors. Members with sustained, significant external surpluses pledge to strengthen domestic sources of growth.” (G20, 2010, S.3)
Um eine Bewertung des Dokuments hinsichtlich des potenziellen Erfolgs für die G20-Staaten selbst als auch für die Länder Afrikas südlich der Sahara vornehmen zu können, ist es unseres Ermessens nach notwendig herauszufinden, ob die G20 den oben stehenden Abschnitt im Sinne der intertemporalen Allokationstheorie interpretieren (Obstfeld/Rogoff, 1994). Eine derartige Interpretation erlaubt a priori keine normative Bewertung eines Handelsüberschusses oder eines Handelsdefizits. Vielmehr erfolgt die Analyse der Leistungsbilanz und der Kapitalbilanz simultan. Dem Ansatz folgend führen intertemporale Spar- und Investitionsentscheidungen zu Kapitalströmen, die über eine Veränderung der nominalen (oder auch der realen) Wechselkurse Veränderungen der Handelsströme nach sich ziehen. Eine normative Bewertung der daraus resultierenden Ungleichgewichte hängt davon ab, wie nachhaltig diese Kapitalströme sind. Generell gilt: Ein Leistungsbilanzdefizit ist ex-ante unproblematisch, solange Kapital angemessen investiert wird. Fließt das Kapital in den Konsum, so fällt die Bewertung des Ungleichgewichts kritischer aus (für einen Literaturüberblick siehe Draper/Freytag, 2008 sowie Corden, 2007).
Das Neue am oben genannten Statement in den „Seoul Action Plan“ ist, dass Ungleichgewichte nicht per se als Problem angesehen werden. Vielmehr erkennt man an, dass Spar und Investitionsentscheidungen individuell erfolgen. Werden die Entscheidungen aller Akteure aggregiert, können die daraus resultierenden Ungleichgewichte zu einem Gleichgewicht werden. Dieser Interpretation folgend hatte sich die globale Weltwirtschaft vor 2008 in der Tat weit von einem Gleichgewicht entfernt. Seit 2009 sind die Ungleichgewichte deutlich verringert worden. Verschiedene Schlüsselländer steuern, basierend wiederum auf individuellen Spar- und Investitionsentscheidungen, auf ein neues Gleichgewicht zu. Auch nach Erreichen dieses neuen Gleichgewichts dürften weiterhin Salden zwischen einzelnen Ländern bestehen. Protektionistische Maßnahmen, wie sie im Dokument genannt werden, stellen kein probates Mittel dar, diese wahrgenommenen Ungleichgewichte zu beseitigen.
Ob das ambitionierte Dokument wirklich das Bekenntnis und die Fähigkeit der beteiligten Staaten widerspiegelt, eine globale Koordinierung nationaler Wirtschaftspolitik einzuleiten oder ob nationale Interessen in einem unüberwindbaren Gefangenendilemma enden, bleibt abzuwarten. Fakt ist, dass zwischen offiziellen Statements und den eigentlichen Absichten der (wirtschafts-)politischen Akteure regelmäßig eine Lücke klafft. Der Blick auf die jüngsten Äußerungen zumindest der großen G20-Staaten macht deutlich, dass eine weitgehend merkantilistische Perspektive die Debatte prägt: Überschüsse werden als gut angesehen, Defizite als schlecht. Nachdem während der Krise in vielen Ländern Umverteilungskämpfe ausgetragen wurden und nationalistische Ströme an Stärke gewannen, suchte man nach einem Sündenbock. Die damit verbundenen politischen Haltungen sind ein kritischer und gleichzeitig ernstzunehmender Bestandteil der Zuflucht die vorherrschende protektionistische Rhetorik.
Die Herausforderung für die G20 besteht nun darin, die eigentliche Stoßrichtung des „Seoul Consensus“ beim Wort zu nehmen und langfristig, d.h. auch schon im November in Frankreich eine dem eigens vorgegebenen Rahmen angemessene Politik zu verfolgen. Für Afrika ist es besonders relevant, dass die G20-Staaten den Verhandlungen zur Doha-Runde neuen Schwung verleihen, fiskalische Stabilisierung ernst nehmen, für freie Wechselkurse einstehen und gerade nicht auf politischen Motiven basierende Wechselkursanpassungen betreiben, und quantitative Lockerungen in der Geldpolitik beenden (inklusive dem Versuch der Zentralbanken, bereitgestellte Liquidität zu reduzieren). Den Beweis ist die G20 bislang schuldig geblieben.
Literatur:
Baldwin, R and S Evenett (2009), The collapse of global trade, murky protectionism, and the crisis: Recommendations for the G20[ a ], erschienen bei VoxEU.org, 5. März.
Corden, W. Max (2007), Those Current Account Imbalances: A Skeptical View, The World Economy, Vol. 30, pp. 363-382.
Draper, P and Freytag, A (2008) “South Africa’s Current Account Deficit: Are Proposed Cures Worse than the Disease?” SAIIA Trade Policy Report 25.
Evenett, S (ed.) (2010), Tensions Contained… For Now: The 8th GTA Report[ b ], CEPR.
G20 (2010) “The G20 Seoul Summit Leaders’ Declaration”, November 11-12.
Global Trade Alert (2011), Cumulative number of protectionist measures taken, http://globaltradealert.org/node/2258[ c ], internet access on Jun2, 2011.
International Monetary Fund (2010) “Regional Economic Outlook Sub-Saharan Africa: Resilience and Risks”, Washington DC, October.
N’Zue, FF (2010) “Impact of the Global Financial Crisis on Trade and Economic Policy Making in Africa”, Global Trade Alert, 5. Mai.
Obstfeld, M and Rogoff, K (1994), The Intertemporal Approach to the Balance of Payments, NBER Working Paper 4893.
Ogunleye, KE (2010) “Effects of Post-Crisis Foreign Trade Policy Measures on Economic and Trade Performance in Africa”, Global Trade Alert, 5. Mai.
Reisen, H (2010) “Global imbalances, the renminmbi, and poor-country growth”, VoxEU.org, 1 November.
Thomas, R (2011) “Trade in Financial Services in Southern Africa: What Room for Negotiators in the post-2008 Financial Crisis? SAIIA Research Report No 8.
United Nations Conference on Trade and Development (2010) “South – south Cooperation: Africa and the New Forms of Development Partnership”, Economic Devel.
©KOF ETH Zürich, 16. Jun. 2011
