In den letzten Jahren sind drei Phänomene zu beobachten, die auf den ersten Blick als weitgehend unabhängig voneinander wahrgenommen werden. (i) Die fortschreitende Globalisierung der Wirtschaft bietet zahlreiche Aufstiegs- und Einkommenschancen. Die Kehrseite der Medaille bildet allerdings das Risiko, im globalen Wettbewerb an Konkurrenzfähigkeit und Einkommen zu verlieren. Ein prominentes Beispiel ist das erhöhte Arbeitslosigkeitsrisiko bei gering- oder unqualifizierten Arbeitskräften (z.B. OECD, 2009, Kap. A6). Insgesamt hat die Unsicherheit insbesondere der Arbeitseinkünfte deutlich zugenommen. Zwar gelten bessere Bildungsabschlüsse als geeignetes Instrument zur „Selbstversicherung“, erhöhte Bildungsinvestitionen schaffen aber auch weitere Einkommensrisiken. So liegen die Studienabbrecherquoten im OECD-Durchschnitt bei 30% (OECD, 2009, Tab. A3.6) und empirische Studien bestätigen, daß Bildung bezüglich Einkommensunsicherheit ein zweischneidiges Schwert ist (z.B. Palacios-Huerta, 2003). (ii) Die zunehmende Internationalisierung der Wirtschafts- und Finanzströme hat zu einem Steuerwettbewerb zwischen den Nationalstaaten um Unternehmen und Steuerbasen geführt. Dieser resultierte weltweit in einer massiven Reduktion der Steuerbelastung von (privaten) Kapitaleinkünften (Winner, 2005). (iii) In Mitteleuropa und den angelsächsischen Ländern wurden Bildungssubventionen zurückgefahren und Studiengebühren teilweise substantiell erhöht (z.B. in Großbritannien).

Auf einen zweiten Blick zeigt sich jedoch, daß diese drei Aspekte eng miteinander verwoben sind. Die Unsicherheit der Arbeitseinkünfte hat zugenommen, die privaten Versicherungsmärkte blieben aber weiterhin unvollständig; v.a. Humankapitalrisiken sind aufgrund von Moral-hazard, Adverser Selektion sowie rechtlichen und institutionellen Beschränkungen de facto nicht versicherbar (Sinn, 1996). Ein funktionierender Sozialstaat gewinnt daher zunehmend an Bedeutung. Die Ausgestaltung eines modernen Wohlfahrtsstaates, der sich der Herausforderungen der Globalisierung annimmt und gleichzeitig versucht, unerwünschte Nebenwirkungen wie negative Arbeits-, Bildungs- und Sparanreize so gering wie möglich zu halten, erfordert jedoch eine Kombination von Lohn- und Kapitalbesteuerung mit Bildungssubventionen, die aufgrund unterschiedlicher Wirkungsmechanismen komplex und keineswegs offensichtlich ist.^[ 1 ]

Einkommensbesteuerung als Sozialversicherung

Neben seiner Rolle als Haupteinnahmequelle des Staates und als Umverteilungsinstrument stellt die Einkommensteuer auch ein wichtiges Sozialversicherungssystem (im weiten Sinne) dar. Dieser Aspekt wird in der öffentlichen Diskussion oft übersehen.

Die Besteuerung riskanter Arbeitseinkünfte reduziert die Varianz des Einkommens und erhöht in einer risikoaversen Gesellschaft damit ceteris paribus die Wohlfahrt. Der Staat trägt über die Steuereinnahmen einen Teil des Risikos, kann es aber durch Pooling, v.a. im Falle unsystematischer Risiken (z.B. Bildungsinvestitionen, aber teilweise auch Strukturwandel), über „Verlierer“ und „Gewinner“ hinweg vollständig diversifizieren. Das Nettosteueraufkommen kann als risikofreier (Pauschal-) Transfer an die Steuerzahler zurückverteilt werden.

Dieses Sozialversicherungsinstrument ist aber nicht kostenlos, da eine verzerrende Einkommensteuer zu sozialen Zusatzkosten der Besteuerung führt: Die Lohnsteuer senkt den Preis für Freizeit, schwächt dadurch die Arbeitsanreize und führt zu einer Fehlallokation bei der Arbeits-Freizeitentscheidung. Diese ökonomischen Zusatzkosten können beträchtlich sein.^[ 2 ]

Die optimale Besteuerung riskanter Arbeitseinkünfte gleicht den marginalen Versicherungseffekt mit den entstehenden marginalen Zusatzkosten aus. Der optimale Lohnsteuersatz steigt mit zunehmendem Einkommensrisiko und zunehmender (Risiko-) Aversion gegen Einkommensschwankungen. Er fällt mit der Arbeitsangebotselastizität (d.h. der Verzerrungswirkung im Arbeitsangebot).

Zinsbesteuerung und Bildungssubventionen als Katalysatoren des Sozialstaates

Die Versicherungswirkung einer Lohnsteuer kann durch Kapitalbesteuerung sowie durch Gewährung von Bildungssubventionen verbessert werden. Da Bildungsentscheidungen üblicherweise vor der Realisierung des Einkommensrisikos getätigt werden, haben Bildungssubventionen eine deterministische Bemessungsgrundlage und führen zu keiner Reduktion der Einkommensvarianz. Das analoge Argument gilt für die Besteuerung von Realkapitalerträgen, sofern die Kapitalerträge bekannt sind und Ersparnisse gebildet werden, bevor sich das Risiko realisiert.

Aber selbst ohne direkte Versicherungswirkung kommt den beiden Instrumenten in einem modernen Wohlfahrtsstaat große Bedeutung zu. Analog zu Katalysatoren in chemischen Prozessen sorgen Kapitalsteuern und Bildungssubventionen indirekt für einen besseren Schutz gegen Einkommensrisiken, indem sie die Zusatzkosten der Lohnbesteuerung reduzieren. Je stärker diese Kostenreduktion ausfällt, um so mehr kann eine Lohnsteuer mit höheren Steuersätzen ihre Versicherungsfunktion wahrnehmen.

Die Katalysatorwirkung der Bildungssubventionen beruht dabei auf der Komplementarität des Humankapitals mit dem Arbeitsangebot. Ein höheres Bildungsniveau erhöht den effektiven Lohnsatz und macht Freizeit teurer. Über Bildungssubventionen kann der Staat folglich mittels erhöhter Humankapitalakkumulation die Arbeitsanreize stärken und so die Verzerrungswirkung der Lohnsteuer lindern. Dies ist aber gleichfalls nicht kostenlos zu erreichen, da die dazu nötige Verzerrung der Bildungsentscheidung selbst auch wieder Zusatzkosten der Besteuerung verursacht. Es kommt also zu einem weiteren Trade-off, nun zwischen Stabilisierung des Arbeitsangebots und Effizienzverlusten im Bildungssektor.

Eine Kapitalsteuer wirkt auf zweierlei Weise als Katalysator. Erstens wirkt eine Reduktion des Nachsteuerzinssatzes als indirekte Bildungssubvention. Eine geringere Realkapitalrendite reduziert die Opportunitätskosten von Bildungsinvestitionen als alternativer Anlageform, um Kaufkraft in die Zukunft zu verlagern. Eine Zinssteuer nutzt also den gleichen Komplementaritätseffekt wie Bildungssubventionen. Zweitens hat eine Kapitalsteuer einen positiven Effekt auf das Arbeitsangebot, da die Ersparnis reduziert wird und so weniger Ressourcen für zukünftigen Konsum bereitstehen. Dieser intertemporale Einkommenseffekt erhöht den Grenznutzen des Einkommens und schafft damit verstärkte Arbeitsanreize in den nachfolgenden Perioden. Allerdings stellt neben der Verzerrung der Bildungsentscheidung auch die induzierte Verzerrung der intertemporalen Konsumentscheidung einen relevanten Kostenfaktor dieses Instruments dar. Beide Zusatzkosten haben einen dämpfenden Effekt auf den Einsatz der Kapitalsteuer.

Die Kombination von Bildungssubventionen und Kapitalbesteuerung als Katalysatoren ist nicht trivial. Da sie sich sowohl in ihren Nutzen- als auch Kosteneffekten unterscheiden, beinhaltet ein optimales Politikpaket stets beide Instrumente. Jedoch beeinflussen sich beide Katalysatoren gegenseitig negativ. Bildungssubventionen (Kapitalsteuern) verstärken die Verzerrung der intertemporalen Konsumentscheidung (Bildungsinvestition) und haben damit einen unerwünschten Effekt auf die Wirksamkeit des jeweils anderen Instruments. Diese Interaktionen müssen beim Design eines modernen Wohlfahrtsstaates ebenfalls berücksichtigt werden. Es zeigt sich dabei, daß Bildungssubventionen und Kapitalbesteuerung Substitute sind.

Führt Globalisierung nun zu niedrigeren Kapitalsteuersätzen, verschlechtert sich damit die Versicherungswirkung der Lohnsteuer. Um eine optimale Sozialversicherung zu gewährleisten, sollten unter dieser Globalisierungsbeschränkung die Bildungssubventionen daher im Gegenzug steigen.

Fazit

Globalisierung führt nicht nur zu mehr Einkommensunsicherheit, sondern übt auch Druck auf nationale Kapitalsteuersätze aus. Da ein moderner Wohlfahrtsstaat die zunehmenden Einkommensrisiken mittels höherer Lohnsteuersätze lindern kann, sind Kapitalsteuern und Bildungssubventionen wichtige Katalysatoren des Sozialstaats, da sie die Zusatzkosten der Lohnsteuer durch verbesserte Arbeitsanreize reduzieren. In diesem Sinne ist der anhaltende Rückgang der Kapitalbesteuerung eine schlechte Nachricht, der jedoch in einem optimalen Sozialstaatspaket durch eine Erhöhung direkter Bildungssubventionen entgegengesteuert werden kann. Falls die bisherigen Bildungssubventionen nicht über dem optimalen Niveau lagen, wäre aus der Perspektive der Sozialversicherung die Einführung von Studiengebühren bei reduzierter Kapitalbesteuerung eher wohlfahrtsdämpfend und damit kontraproduktiv.

Ein wichtiger Aspekt, der in dieser Analyse vernachlässigt wurde, ist die internationale Mobilität von Arbeitskräften. Diese erschwert die Refinanzierung von Bildungssubventionen. Eine Erweiterung sollte aber zunächst klären, ob Mobilität den gesellschaftlichen Bedarf an Sozialversicherung erhöht oder senkt und wie das relevante Wohlfahrtskriterium (Staatsbürger vs. Einwohner) lautet.

Literatur

OECD, 2009. Education at a Glance 2009. OECD, Paris.

Palacios-Huerta, I., 2003. An Empirical Analysis of the Risk Properties of Human Capital Returns. American Economic Review 93, 948—964.

Schindler, D., und H. Yang, 2010. Catalysts for Social Insurance: Education Subsidies vs. Real Capital Taxation. CESifo Working Paper No. 3278, München.^{[ a ]}

Sinn, H.-W., 1996. Social Insurance, Incentives, and Risk-taking. International Tax and Public Finance 3, 259—280.

Winner, H., 2005. Has Tax Competition Emerged in OECD Countries? Evidence from Panel Data. International Tax and Public Finance 12, 667—687.

• ¹  Siehe Schindler and Yang (2010) für eine ausführliche, formale Analyse und eine Einordnung in die relevante Literatur.
• ²  In Verbindung mit Über- bzw. Unterinvestition in Bildung als Selbstversicherung entsteht zudem eine fiskalische Externalität (Schindler und Yang, 2010). Diese wird im folgenden vernachlässigt.

©KOF ETH Zürich, 2. Mai. 2011