Die globale Finanz- und Wirtschaftskrise hat die Staatsverschuldung der meisten EU-Länder rasant ansteigen lassen.^[ 1 ] Als Reaktion haben viele Regierungen bereits ehrgeizige Konsolidierungsprogramme beschlossen. Um die Schuldenquoten wieder auf das Vorkrisenniveau zu senken, können diese jedoch nur der Beginn einer lang andauernden  „Ära“ stringenter Haushaltsdisziplin sein. Die Einschätzung, wie sich ein solcher restriktiver fiskalpolitischer Kurs auf das Wirtschaftswachstum auswirken würde, ist dabei keineswegs trivial. So hängen die wirtschaftlichen Konsequenzen staatlicher Konsolidierungsprogramme nicht nur von ihrem Ausmaß und dem Zeitpunkt ihrer Implementierung sowie den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen ab, sondern auch von ihrer Zusammensetzung.

Beispielsweise ergeben sich Unterschiede je nachdem, ob die fiskalische Anpassung eher über Ausgabenkürzungen oder über Steuererhöhungen erreicht werden soll oder welche spezifischen Einnahme- und Ausgabenposten vornehmlich betroffen sind. Um die Auswirkungen der zu erwartenden Haushaltskonsolidierung auf die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung abschätzen zu können, ist es daher notwendig, wichtige Gesetzmäßigkeiten in der budgetären Reaktion auf steigende Staatsschulden empirisch zu erfassen.

Politökonomische Tendenz zu einnahmebasierter Konsolidierung

Vor diesem Hintergrund analysiert ein kürzlich erschienenes EZB Working Paper die Reaktion der Arbeitsbesteuerung auf Änderungen öffentlicher Schulden- und Zinslastquoten in EU-Ländern.^[ 2 ] Wie vielfach in der Literatur dokumentiert, verzerrt die Besteuerung des Faktors Arbeit mit steigenden Steuersätzen zunehmend die Arbeitsanreize sowie die Akkumulation von Humankapital.^[ 3 ] Folglich ist aus Effizienzgesichtspunkten von einem verstärkten Rückgriff auf derartige Steuern zur Sanierung der Staatsfinanzen eher abzuraten. So ginge der Abbau der Staatsverschuldung um einen gegebenen Betrag nämlich mit einer höheren angebotsseitigen Belastung einher als dies beispielsweise bei einem vorwiegend ausgabenbasierten Konsolidierungskurs in der Regel zu erwarten wäre.

Auf der anderen Seite weist die theoretische Literatur, die sich mit den Determinanten öffentlicher Haushaltsentscheidungen beschäftigt, auf politökonomische Faktoren hin, die einen Anstieg der Steuersätze gegenüber Ausgabenkürzungen grundsätzlich begünstigen könnten. So unterliegen Konsolidierungsprogramme einer so genannten „Common-Pool-Problematik“. Einzelne Bevölkerungsgruppen haben Anreize, die sie begünstigenden Ausgabenprogramme durch politische Einflussnahme vor Einschnitten zu bewahren. Dies wiederum kann zu einer systematischen Verschiebung der Konsolidierungslast auf die Einnahmeseite des Staatsbudgets führen, die aufgrund der üblicherweise relativ breiten Basis an Steuerzahlern von einzelnen Wählern weniger stark wahrgenommen wird.^[ 4 ] Folglich könnten Regierungen trotz der negativen angebotsseitigen Effekte versucht sein, Anstiege in der Staatsverschuldung auch durch eine verstärkte Belastung des Faktors Arbeit zu konterkarieren.

Ein erster Blick in die Statistik

Um den Zusammenhang zwischen Staatsverschuldung und Arbeitsbesteuerung empirisch zu beleuchten, greift die Analyse auf einen Paneldatensatz für 18 EU-Länder über den Zeitraum 1979-2008 zurück. Die Arbeitsbesteuerung wird durch die Indikatoren „Steuerlast“ (tax burden) und „Steuerkeil“ (tax wedge) abgebildet, wie sie in der jährlichen OECD-Studie „Taxing Wages“ zur Verfügung gestellt werden. Die Steuerlast ist definiert als die Summe der gezahlten Einkommensteuer und Sozialabgaben eines „typischen“ Arbeitnehmers in Prozent seines Bruttolohns. Der Steuerkeil misst die Differenz zwischen den Arbeitskosten aus Sicht des Arbeitgebers und dem Nettolohn eines „typischen“ Arbeitnehmers in Prozent dessen Bruttoarbeitskosten. Während die OECD diese Indikatoren für unterschiedliche Lohnniveaus sowie nach Familienstand differenziert bereitstellt, konzentrieren wir uns im Folgenden auf den Fall eines Einpersonenhaushalts mit einem durchschnittlichen Lohneinkommen.

Wie aus der folgenden Grafik hervorgeht, bestehen hinsichtlich der Belastung von Arbeitseinkommen erhebliche Unterschiede zwischen einzelnen EU-Mitgliedstaaten. So sahen sich Arbeitnehmer in Deutschland und Belgien im Jahr 2008 im Vergleich zu Irland beinahe der dreifachen Steuerlast gegenüber. Auch die Staatsverschuldung zeigte bereits vor der Krise eine ausgeprägte Variation innerhalb der EU; die Schuldenstandsquote des damaligen „Spitzenreiters“ Italien lag beispielsweise mehr als 90 Prozentpunkte über der Luxemburgs. Wie aus der Steigung der Regressionsgeraden hervorgeht, scheint zudem im Länderquerschnitt ein leicht positiver Zusammenhang zwischen Schuldenstandsquoten und der Besteuerung von Lohneinkommen zu bestehen. Da jedoch nicht auszuschließen ist, dass dieser Zusammenhang auf weitere länderspezifische Bestimmungsfaktoren zurückzuführen ist, haben wir die Fragestellung einer systematischen ökonometrischen Analyse unterzogen.

Graphik 1: Arbeitsbesteuerung und Schuldenlast 2008(Einpersonenhaushalt mit Durchschnittseinkommen)

Quelle: OECD, Eurostat, eigene Berechnungen.

Regressionsanalyse

Die Grundlage liefert hierbei ein Regressionsmodell, welches die Variation in den oben beschriebenen Indikatoren für die Arbeitsbesteuerung zwischen Ländern und über die Zeit mithilfe von Unterschieden in der Schuldenlast und weiteren relevanten Variablen erklärt. Die Schuldenlast wird, je nach Spezifikation, durch die Staatsschuldenquote oder durch die Zinslastquote (beide in % des BIP)  abgebildet. Während erstere ein direkteres Maß für die (Schief-) Lage der Staatsfinanzen liefert, lässt sich durch die Zinslastquote besser erfassen, inwiefern der budgetäre Handlungsspielraum einer Regierung in einem gegebenen Jahr durch Altlasten eingeschränkt wird. Das Modell beinhaltet zudem fiskalische und volkswirtschaftliche Kontrollvariablen, die eine möglichst „unverzerrte“ Schätzung des Zusammenhangs zwischen Staatsverschuldung und Steuerpolitik erlauben sollen.

Unsere Analyse belegt, dass Regierungen auf Änderungen in Schulden- und Zinslastquoten mit einer gleichgerichteten Anpassung der Arbeitsbesteuerung in den Folgejahren reagieren. Dass negative Entwicklungen in der Staatsverschuldung in späteren Jahren typischerweise einen restriktiveren haushaltspolitischen Kurs nach sich ziehen, ist dabei zwar nicht überraschend.^[ 5 ] Interessant ist jedoch, dass auch jenseits dieser allgemeinen Tendenz zur Haushaltskonsolidierung (für die wir in der Regression kontrollieren) und trotz der oben beschriebenen angebotsseitigen Kosten eine ausgeprägte Reaktion der Arbeitsbesteuerung zu beobachten ist. So ist in dem von uns betrachteten Zeitraum beispielsweise eine ein-prozentige Erhöhung der Zinslastquote durchschnittlich mit einem langfristigen Rückgang des verfügbaren Einkommens um teilweise mehr als 500€ einhergegangen.

Fazit

Regierungen formulieren üblicherweise keine bindenden langfristigen Haushaltspläne. Daher ist unklar, auf welche Budgetposten die langfristige Anpassungslast hauptsächlich entfallen wird. Legt man jedoch die in der Vergangenheit beobachteten Anpassungsmuster zugrunde, wäre in den kommenden Jahren in vielen Industrieländern eine merkliche Erhöhung der Arbeitsbesteuerung nicht auszuschließen. In einer wirtschaftlichen Situation hoher Schuldenquoten, einer steigenden Belastung der öffentlichen Haushalte durch die Kosten der Alterung sowie der damit verbunden negativen Auswirkungen auf das Potentialwachstum, könnte die Erhöhung verzerrender Steuern einen nachhaltigen Aufschwung jedoch gefährden. Auf der anderen Seite lassen hohe Ausgabenquoten der öffentlichen Haushalte in vielen Industrieländern auf Konsolidierungsspielraum schließen. Ebenso stehen in vielen Ländern noch umfassende Strukturreformen auf Güter – und Arbeitsmärkten zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit aus. Vor diesem Hintergrund sollten die Risiken steuerlicher Konsolidierungsmaßnahmen ausreichend berücksichtigt werden.

• ¹  Die hier vertretenen Auffassungen sind die der Autoren. Sie geben nicht zwingend die Ansichten der Europäischen Zentralbank wieder.
• ²  Siehe Holm-Hadulla, F., N. Leiner-Killinger und M. Slavik (2011). The response of labour taxation to changes in government debt. ECB Working Paper No. 1307, Frankfurt am Main.
• ³  Ein Überblick zu relevanten empirischen Studien findet sich bspw. im Bericht der Task force of the Monetary Policy Committee of the European System of Central Banks (2008). Labour supply and employment in the euro area countries – developments and challenges. ECB Occasional Paper No. 87, Frankfurt am Main.
• ⁴  Für eine theoretische Formulierung dieser Argumentation siehe von Hagen, J. und I. Harden (1995). Budget processes and commitments to fiscal discipline. European Economic Review, 39, pp. 771-779.
• ⁵  Siehe z.B. Mendoza, E. und J. Ostry (2008). International evidence on fiscal solvency: Is fiscal policy “responsible”? Journal of Monetary Economics, 55, pp. 1081-1093.

©KOF ETH Zürich, 27. Mai. 2011