Umdenken in der Klimapolitik nach Cancún!

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Lars P. FeldKai A. Konrad und Marcel Thum, 11. April 2011
Umdenken in der Klimapolitik nach Cancún! 3.40 5 15

Mit Cancún kann die globale Klimapolitik auf ein weiteres internationales Treffen zurückblicken, bei dem das Ziel einer effektiven internationalen Klimavereinbarung nicht erreicht wurde. Dies ist besonders enttäuschend für Europa und noch mehr für Deutschland, weil die Verhandlungspartner aus Deutschland und der EU mit besonderem Nachdruck für das Zustandekommen einer Klimavereinbarung eingetreten sind. Die große Zahl von erfolglosen Anläufen weckt Zweifel daran, dass die deutsche bzw. europäische Klimapolitik die richtige Strategie verfolgt.[ 1 ]

Diese Strategie ist gekennzeichnet durch erhebliche Vorleistungen in der Klimapolitik, zu denen u.a. das EU-weite Handelssystem für CO2-Emissionszertifikate, die emissionspolitisch motivierten Steuern und Abgaben auf fossile Brennstoffe und die massive Subvention der Energieerzeugung im Bereich von Windkraft und Solarenergie gehören. Allerdings ist völlig unklar, ob einseitige Vorleistungen in Deutschland oder auf europäischer Ebene überhaupt einen konstruktiven Beitrag zur Vermeidung der globalen Erwärmung leisten.

Zu dieser Frage hat jüngst das Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen zum Thema „Klimapolitik zwischen Emissionsvermeidung und Anpassung“ eine klare Position bezogen. Demnach kann man den Bedrohungen des Klimawandels mit unterschiedlichen Maßnahmen begegnen, die sich grob in zwei Kategorien einteilen lassen: Mit der einen wird versucht, die globale Erwärmung an sich aufzuhalten oder zu bremsen (Vermeidungsstrategie). Zu dieser Kategorie gehören die verringerte Nutzung fossiler Brennstoffe, die Vermeidung von Brandrodungen sowie der Anbau von Pflanzen, die mit ihrer Biomasse CO2 binden. Die zweite Kategorie begegnet nicht der globalen Klimaerwärmung an sich, sondern versucht die Kosten einer gegebenen Klimaänderung möglichst gering zu halten (Anpassungsstrategie). Zu solchen Anpassungsstrategien gehört die Anpassung der Landwirtschaft einer Region an die veränderten Klimabedingungen, oder die Prävention gegenüber vermehrten Stürmen durch entsprechende Baumaßnahmen.

Kosten und Nutzen der Klimastrategien

Ein bedeutsamer Unterschied zwischen Vermeidungs- und Anpassungsmaßnahmen besteht darin, dass praktisch alle Vermeidungsmaßnahmen den Charakter eines Beitrags zu einem weltweiten („globalen“) öffentlichen Gut aufweisen, wohingegen Anpassungsmaßnahmen den Charakter privater Güter haben oder, falls sie eine größere Reichweite haben, lokale öffentliche Güter (Flutrinne, Deiche, Abwasserkanäle) darstellen.

Steigt durch die Klimaerwärmung etwa das Sturmrisiko in einer Region, kann die Bevölkerung dieser Region durch entsprechende bauliche Änderungen den drohenden Sturmschäden vorbeugen. Die Träger der Anpassungskosten und die Bezieher der Vorteile aus diesen Anpassungen sind daher identisch. Anders verhält es sich bei den Maßnahmen der Emissionsvermeidung. Eine zusätzliche Vermeidung von CO2-Emissionen im Umfang einer Tonne verringert die globale Erwärmung. Dabei ist es für die Klimafolgen gleichgültig, ob diese Emissionsvermeidung in Europa, den USA, China oder Brasilien erfolgt. Hinsichtlich der Kosten, die die Bürger Europas zu tragen haben, ist es jedoch keineswegs gleichgültig, ob die Tonne CO2 in Europa oder anderswo vermieden wird. Die Kosten entstehen in dem Land, das die Emission vermeidet. Der Kreis der Nutznießer von Vermeidungsaktivitäten und deren Kostenträger fallen also auseinander.

Die negativen Auswirkungen des Klimawandels könnten im Grunde durch eine Mischung von verschiedenen Vermeidungs- und Anpassungsmaßnahmen minimiert werden. Gäbe es eine effiziente und wohlwollende Weltregierung, könnte diese die unterschiedlichen klimapolitischen Maßnahmen so aufeinander abstimmen, dass sich die für den gesamten Planeten definierten Zielvorgaben mit möglichst geringen volkswirtschaftlichen Kosten realisieren lassen. Tatsächlich existiert eine solche Weltregierung schlichtweg nicht. Die tatsächliche Klimapolitik wird von privaten, öffentlichen und staatlichen Entscheidungsträgern bestimmt. Regionale, nationalstaatliche oder europäische Regierungen mögen das Verhalten der einzelnen Konsumenten und Produzenten dabei koordinieren. Eine globale Koordinierung findet de facto nicht statt. Und alle Versuche der Koordination im Rahmen globaler Klimaverhandlungen sind bislang gescheitert.

Die Probleme der Vermeidungsstrategie

Bei Abwesenheit von Kooperation auf internationaler Ebene wird jeder Staat seine Vermeidungspolitik an einem einfachen Grenzkostenkalkül ausrichten. Angesichts der von anderen Staaten vermiedenen Emissionsmengen lohnt sich für den Staat die Vermeidung einer zusätzlichen Tonne, wenn die in diesem Staat dadurch anfallenden Kosten höchstens gleich dem Vorteil sind, den seine Einwohner aus dieser zusätzlichen Vermeidung und der daraus resultierenden geringeren Klimaerwärmung haben. An einer Emissionsverminderung werden sich im Gleichgewicht nur wenige Nationen in substanziellem Umfang beteiligen. Dass eine Nation substanzielle Beiträge leistet, ist um so wahrscheinlicher, je bevölkerungsreicher sie ist, je wohlhabender sie ist und je größer die vermuteten negativen Auswirkungen der globalen Erwärmung für sie sind. Im Rahmen unkoordinierter einzelstaatlicher Maßnahmen kann man insgesamt davon ausgehen, dass die betriebenen Vermeidungsaufwendungen in den Einzelstaaten weit hinter dem effizienten Maß zurückbleiben.

Tatsächlich wurde in Deutschland und auch in der EU häufig gefordert, dass angesichts dieser Anreize zum Trittbrettfahrerverhalten den Industriestaaten eine besondere Verantwortung zufällt. Sie sollten einseitig und unabhängig vom Ausgang internationaler Klimagipfel eine Vorreiterpolitik betreiben. Die Befürworter solcher einseitiger Vorleistungen betonen, dass das gute Vorbild andere Staaten, namentlich die USA, China oder Indien dazu veranlassen werde, ihrerseits ehrgeizige Ziele für ihre Emissionsminderungen zu setzen. Zugleich besteht wohl die Hoffnung, dass solche einseitigen Vorleistungen den Weg zu einer internationalen klimapolitischen Vereinbarung auf den zahlreichen Klimagipfeln ebnen würden.

Die finanzwissenschaftliche Theorie freiwilliger Beiträge zu internationalen öffentlichen Gütern stellt die Effektivität einer solchen Vorleistungsstrategie für das Weltklima in Frage. Denn einseitige Verpflichtungen würden dazu führen, dass andere Staaten in ihren Anstrengungen bei der Emissionsvermeidung nachlassen. Gerade wenn sie angesichts der von Europa versprochenen Leistungen zu dem Ergebnis kommen, dass sich für sie selbst eigene Emissionsvermeidungen nicht mehr lohnen, stellen sie auch diejenigen Leistungen ein, die sie andernfalls noch erbracht hätten. Für Europa ergeben sich in dieser Situation hohe Kosten aus der eigenen Klimapolitik. Da indes die eigenen Anstrengungen durch die Rücknahme der Anstrengungen anderer Staaten großenteils aufgewogen werden, hat der europäische Alleingang nur sehr geringe positive Klimawirkungen – und im Extremfall eines vollständigen „Crowding Outs“ sogar überhaupt keine.

Leider kann man noch nicht einmal hoffen, dass wenigstens die Koordination innerhalb der Europäischen Union besonders hilfreich ist. Denn die erhöhten Anstrengungen in der EU werden von den anderen Staaten antizipiert. Diese Nichtmitglieder würden auf die erhöhten Anstrengungen der Europäischen Union ähnlich wie auf einseitige Vorleistungen reagieren, nämlich mit einer Rücknahme ihrer eigenen Anstrengungen. So kann die Koordination der Klimapolitik in einer Teilgruppe von Staaten dazu führen, dass diese Staaten erheblich höhere Kosten ihrer Klimapolitik haben, die Effekte ihrer Klimapolitik aber weitgehend verpuffen, weil andere Staaten ihre Anstrengungen zurücknehmen.
Kritiker dieser finanzwissenschaftlichen Sichtweise wenden ein, dass es letztlich gar nicht um isolierte Klimaanstrengungen einzelner Länder geht, sondern um den Konsens in internationalen Klimaverhandlungen. Das Bild egoistischer, nationaler Klimapolitiken – so das Argument – sei falsch. Denn die Vorleistungen dienten dem Ziel, in internationalen Klimagesprächen die übrigen Länder zu Zugeständnissen zu bewegen. Allerdings greift dieses Argument zu kurz. Denn das Ergebnis nicht-kooperativen Verhaltens stellt immer die Rückfallposition in internationalen Klimagesprächen dar. Wenn alle Gespräche scheitern, muss jedes Land mit dem Ergebnis egoistischer, nationaler Politiken leben. Je mehr ein Land im Falle des Scheiterns der Klimaverhandlungen an Vermeidungsanstrengungen auf sich nimmt, desto schlechter ist seine Verhandlungsposition. Es besteht deshalb die Gefahr, dass der innereuropäische Konsens die Chancen auf globale Klimavereinbarungen nicht verbessert, sondern verschlechtert!

Angesichts dieser Zusammenhänge warnt der Wissenschaftliche Beirat beim BMF davor, die Vorreiterrolle zu forcieren. Dabei wendet sich das Gutachten nicht grundsätzlich gegen das Führen von internationalen Klimaverhandlungen. Es stellt aber den Nutzen von bedingungslosen Vorleistungen in Frage.

Anpassungsstrategie

Wesentlich günstiger fällt eine Analyse von Anpassungsmaßnahmen aus. Da bei diesen Maßnahmen Kostenträger und Nutznießer zusammenfallen, kann man davon ausgehen, dass die lokalen Entscheidungsträger zu effizienten Politikmaßnahmen greifen. Zudem können Anpassungsmaßnahmen in der Regel zeitnah getroffen werden. Der Einzelne und die Politik können also abwarten, welche Klimafolgen sich aus der globalen Erwärmung tatsächlich ergeben und dann reagieren. Das gilt beispielsweise für Anpassungen in der Land- und Forstwirtschaft. Aber auch Dämme und Änderungen der Wasserversorgung lassen sich in Zeitspannen herbeiführen, die gemessen an der Geschwindigkeit des Klimawandels verhältnismäßig kurz sind.

Strategisches Zusammenspiel

Paradoxerweise kann die scheinbar egoistische Fokussierung auf die Anpassungsstrategie sogar helfen, bei der globalen Vermeidung von CO2-Emissionen Fortschritte zu erzielen. Das Zusammenspiel von Anpassungsmaßnahmen und Vermeidungsmaßnahmen ist hier entscheidend. Verfolgt ein Land konsequent die Anpassungsstrategie, kann es sich an den Klimawandel verhältnismäßig schnell anpassen. Dies vermindert die Bereitschaft des Landes zur Vermeidung. Auf den ersten Blick mag diese Strategie für die Welt insgesamt desaströs erscheinen. Allerdings werden andere Länder reagieren und freiwillig mehr vermeiden. Ein Land, das auf Anpassung setzt, wird also durch die erhöhten Vermeidungsanstrengungen anderer Länder „belohnt“.

Fazit

Das Scheitern einer ganzen Reihe von internationalen Klimagipfeln ist auch ein Scheitern der deutschen und europäischen Politik. Einseitige klimapolitische Vorleistungen und der Fokus auf eine koordinierte Klimapolitik auf EU-Ebene werden nicht die erwünschten globalen Wirkungen haben. Es ist Zeit für ein Umdenken. Statt übermäßiger einseitiger Vermeidungspolitik benötigen wir mehr Anstrengungen bei der Anpassungsstrategie. Anpassungsmaßnahmen setzen keine internationalen Vereinbarungen voraus. Zudem kann ein Land, das Anpassungsmaßnahmen ergreift, andere Länder zu mehr Emissionsvermeidung veranlassen und die Voraussetzungen für eine Klimavereinbarung verbessern.


  • 1  Gekürzte Fassung des Artikels „Umdenken in der Klimapolitik nach dem Gipfel von Cancún!“, ifo Schnelldienst 5/2011

©KOF ETH Zürich, 11. Apr. 2011

 
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Kommentare

Dieser Artikel hat 2 Kommentare.
  • CO2 & Klima

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    Naturwissenschaftlich ist die Bedeutung des CO2 aus menschlichen Aktivitäten für das Klima bzw. für einen behaupteten Klimawandel nicht unstrittig geklärt. Beschränkt man sich auf die Aussage, daß menschlich erzeugtes CO2 irgendwie zu einer Erderwärmung beiträgt, so ist das ja reichlich vage.

    Auf dieser Basis wird man die Weltbevölkerung kaum ernsthaft davon überzeugen können, daß eine Vermeidung von CO2 dringend und umfangreich geboten sein soll. Damit sind jedoch auch alle staatlichen repressiven Aktivitäten nicht wirklich zielführend.

    Anpassungen an Umweltsituationen werden, wenn überhaupt, nur regional aus unmittelbarer Einsicht heraus erfolgen. Wobei man auch hier Gedankenlosigkeit, Uneinsichtigkeit und Trägheit häufig konstatieren muß. Die private Gesellschaft (inclusive der Unternehmen) wartet dabei gern auf staaatliche Aktionen; die Politik bzw. der Staat übersieht jedoch gern notwendige Anpassungen, weil sie sich auf das CO2 konzentriert.

  • Ethisch vertretbar?

    [ ]

    Die Argumentation der Autoren ist in sich und aus nationaler Sicht durchaus schluessig, aber man koennte auch aus globaler Sicht argumentieren recht zynisch. Natuerlich, entwickelte Staaten haben sicherlich hinreichend finanzielle Mittel eine Anpassungsstrategie zu verfolgen. Allerdings was soll mit Staaten wie bspw. Kiribati (ein Grossteil der Inseln liegt knapp ueber dem derzeitigen Meeresspiegel) passieren, die unmittelbar von Ueberflutungen betroffen sind? Den Bewohner dort mit einem BIP pro Kopf von 6200 USD-PPP pa. fehlen schlicht die Mittel, die 1143 km lange Kueste zu schuetzen. Der Durchschnittseinwohner von Kiribati emittiert etwa 310 kg CO2 pa, ein Deutscher etwa 9.5 t pa und ein US-Amerikaner ca 19 t pa. Soll man den Suedpazifischen Staaten sagen, Pech gehabt, das ihr arm seid und wir fuer uns in Anspruch nehmen etwa das 4-fache von dem zu emittieren was noch ertraeglich waere, um wenigstens den weltweiten durchschnittlichen Temperaturanstieg auf 2 Grad Celsius zu beschraenken? Uebrigens ist es geradezu arrogant auch von Indien Emmissionsreduktionen zu verlangen, Indien traegt zwar 5.3% zu den welweiten CO2 Emissionen bei, aber der Durchschnittsinder emittiert gerade einmal 1.3 t CO2 pa. Um das in Kopenhagen definierte 2 Grad Kriterium einzuhalten, duerfte jeder Mensch maximal 2.5 t pa emittieren, d.h. also jeder Inder duerfte seine Emissionen fast verdoppeln und laege damit immer noch im gruenen Bereich. Oder muss man annnehmen, dass einem Bewohner der entwickelten Welt mehr Emissionsrechte zustehen, als einem Bewohner der unterentwickelten Welt. Und wie oben schon zum Ausdruck gebracht, die Argumente der Autoren sind aus effizienztheoretischer Sicht richtig, aber aus ethischer Sicht problematisch.

    Peter J. Stauvermann
    Changwon National University

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Schlagworte

Anpassungsmassnahmen, Klimapolitik, Verhandlungen, Vermeidungsstrategie

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