Spanien am Scheideweg

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Giancarlo CorsettiMichael DevereuxJohn HasslerGilles Saint-PaulHans-Werner SinnJan-Egbert Sturm und Xavier Vives, 21. April 2011
Spanien am Scheideweg 2.79 5 14

Viele europäische Länder haben die gegenwärtige Krise mit einem moderaten Anstieg der Arbeitslosigkeit überstanden – dasselbe lässt sich von Spanien nicht sagen. Nach dem „goldenen Jahrzehnt“ der zunehmenden Konvergenz mit Resteuropa in Bezug auf Arbeitslosigkeit und Lebensstandards sowie einem ausgeglichenen Staatshaushalt ist Spanien innerhalb von zwei Jahren wieder zu den pathologisch hohen Arbeitslosenquoten zurückgekehrt, die zwischen Francos Tod und Mitte der 1990er Jahre vorgeherrscht hatten. Schlimmer noch, auch der Haushaltssaldo hat sich rapide verschlechtert und macht Spanien zum Mitglied im berüchtigten „GIPS”-Club; verbunden mit hohen Zinsaufschlägen auf die Staatsschulden. Dies obwohl Spaniens Bonität viel besser war als die anderer Länder wie Italien, Griechenland oder Belgien.[ 1 ]

Dass eine Verlängerung des Goldenen Jahrzehnts unwahrscheinlich ist, war schon länger klar. Die strukturellen Schwächen der spanischen Wirtschaft haben sich nicht plötzlich in Luft aufgelöst. Die gegenwärtige Haushaltskrise betont die Dringlichkeit von Strukturreformen noch stärker. Nur ist der Zeitpunkt der Haushaltskonsolidierung sehr unglücklich, da sich Spanien in einer Rezession befindet. Das hätte sich vermeiden lassen, wenn die spanischen Wirtschaftspolitiker während des Goldenen Jahrzehnts eine langfristigere Sichtweise eingenommen hätten und die Reformen während des Booms durchgeführt hätten.

Versäumnisse während des Goldenen Jahrzehnts

Eine Vielzahl ungünstiger Entwicklungen während der Jahre der Hochkonjunktur hat zur Schwere der gegenwärtigen Krise beigetragen. So hat das Land ein positives Inflationsgefälle gegenüber den anderen Euro-Ländern aufgebaut und damit seine Wettbewerbsfähigkeit beschädigt.  Die Immobilienpreise stiegen schneller als das BIP, was die Existenz einer Vermögensblase wie in den USA nahelegt. Das höhere Haushaltsvermögen kurbelte Investitionen und den privaten Verbrauch an.  Diese waren im selben Ausmaß überhöht wie die Immobilienpreise; das Platzen der Immobilienblase führt jetzt zu einem rapiden Rückgang dieser zwei Komponenten des BIP. Und die sehr hohen Handelsdefizite sind sowohl auf den anhaltenden Verlust der Wettbewerbsfähigkeit als auch auf das hohe Niveau der Inlandsnachfrage zurückzuführen. Dies hat zur Konsequenz, dass sich die Nettovermögensposition des Landes rapide verschlechterte, sodass eine Anpassung unumgänglich wurde. Weil jedoch Spanien ein Mitglied der Europäischen Union ist, konnten diese Defizite durch Kapitalimporte zu niedrigen Zinssätzen finanziert werden, und mussten nicht durch eine nominale Abwertung eingedämmt werden.

Den größten Beitrag zum Wachstum lieferte der Bausektor, infolgedessen sich auch die Arbeitslosigkeit verringerte. Dies geschah, obwohl der technische Fortschritt, gemessen an der Gesamtproduktivität, ziemlich niedrig blieb. Da langfristig nur die Produktivität den Lebensstandard erhöhen kann, musste der Aufschwung enden, als die Arbeitslosigkeit auf ein Niveau gefallen war, auf dem es wieder zu Spannungen auf dem Arbeitsmarkt kam. Diese Spannungen wurden dadurch abgemildert, dass der Lohndruck durch große Einwanderungsströme verringert wurde und dass ein großer Teil der neu geschaffenen Arbeitsplätze mit Zeitarbeitsverträgen ausgestattet war. Aber es wurde wenig getan, um die strukturellen Verkrustungen des spanischen Arbeitsmarktes anzugehen, deren hervorstechendstes Symptom die Unfähigkeit der Löhne ist, sich den konjunkturellen Bedingungen anzupassen.

Die folgende Tabelle zeigt, welche Auswirkungen das haben kann. Trotz eines Anstiegs der Arbeitslosigkeit um fast 7 Prozentpunkte von 2008 auf 2009, konnten die nominalen Löhne doch um 3,7 Prozent steigen. Das System der spanischen Tarifverhandlungen ermöglicht es den Insidern, sich bei der Lohnfindung gegenüber dem Wettbewerb von außen abzuschotten. Die zweigeteilte Struktur des spanischen Arbeitsmarktes, in dem ein Drittel der Beschäftigten kurzfristige  Verträge haben, macht dieses Merkmal noch schlimmer, weil die Arbeiter mit permanenten Verträgen wissen, dass die Arbeiter mit Zeitverträgen diejenigen sein werden, die ihre Arbeitsplätze zuerst verlieren, wenn die Löhne erhöht werden.

Abbildung: Fehlende Reaktion von Lohnsteigerungen auf Arbeitslosigkeit

Jahr 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Arbeitslosenquote 11.0 9.2 8.5 8.3 11.3 18.0
% Anstieg der nominalen Löhne 3.0 3.7 4.0 4.5 6.1 3.7

Quelle: Bank of Spain (2009), Annual Report.

Zurück zur (tristen) Normalität

Weil diese Rigiditäten immer noch bestehen, muss das Goldene Jahrzehnt als Anomalie angesehen werden, und das Land kehrt jetzt zu seinem „normalen Regime“ der pathologisch hohen Arbeitslosigkeit zurück.

Um dieser traurigen Situation zu entkommen, müssen die Wirtschaftspolitiker an zwei Fronten tätig werden: Tarifverhandlungen und Produktivität.

Die Ebene, auf der die Tarifverhandlungen stattfinden (d.h. die sektorale Ebene) ist ungeeignet.  Eine Zwischenebene der Lohnsetzung, zusammen mit schlechter Koordination, führt zu hoher und anhaltender gesamtwirtschaftlichen Arbeitslosigkeit.[ 2 ] Idealerweise, sollte die Lohnfindung auf der Firmenebene dezentralisiert sein. Ein interessanter Vorschlag in dieser Richtung wurde 2009 von 100 Ökonomen[ a ] gemacht. Dieser Vorschlag würde ermöglichen, dass Abschlüsse auf Firmenebene an die Stelle eines jeden sektoralen Abschlusses treten, z.B. wenn ein Lohnabschluss auf einer niedrigeren Ebene einen niedrigeren Lohnanstieg beinhaltet als auf sektoraler Ebene.  Sektorale Abschlüsse würden lediglich eine Standardoption definieren in dem Fall, dass Tarifverhandlungen nicht auf Firmenebene stattfinden.

Reformagenda

So lange die Produktivität niedrig bleibt, gibt es wenig Hoffnung auf eine Verbesserung des Lebensstandards und, da das Handelsbilanzdefizit korrigiert werden muss, muss die außenwirtschaftliche Anpassung durch eine reale Wechselkursabwertung erzielt werden, was eine Absenkung der realen Löhne bedeutet. Eine solche Abwertung ist jedoch ein langer und teurer Prozess in der Europäischen Währungsunion. Um aus dieser Zwickmühle heraus zu kommen, muss Spanien eine Reihe von Maßnahmen ergreifen, um seine Produktivität zu steigern und Wachstum und Exporte zu erhöhen. Statt einer großen Reform bedarf es hier vieler Eingriffe, denn die Wurzel des Übels liegt in einer Vielzahl von Regulierungen, die gemeinsam die schlechte Leistung hervorbringen. Um nur einige Punkte zu nennen:

  • Es gibt viele Rigiditäten beim Zugang zu und dem Abgang aus einer Industrie, einschließlich des dysfunktionalen Mietmarktes oder des Schutzes schwacher Firmen durch Subventionen.  Im Bildungswesen und F&E ist eine Änderung der Organisation und der Anreize von Nöten. Schulen brauchen mehr Autonomie im Wettbewerb um Schüler und Lehrer, mit mehr Leistungstransparenz. Auch die Universitäten sollten mehr Autonomie bei der Auswahl von Professoren und Studenten besitzen, mit öffentlicher Finanzierung, die von Ergebnissen abhängt; sie sollten Gebühren verlangen, die sich mehr an den wirklichen Kosten orientieren und ein System von Stipendien entwickeln, um Chancengleichheit zu fördern.
  • Der Wettbewerb im Dienstleistungsgewerbe sollte gefördert werden (Durchführung der EU Dienstleistungsrichtlinie), um die Kosten zu senken und den schnelleren Einsatz der Informationstechnologie anzuregen. Das dürfte besonders wichtig in einem Sektor wie dem Einzelhandel sein. In regulierten Sektoren wie Energie müssen Marktkräfte zum Einsatz kommen dürfen. Zurzeit führt ein Gewirr von Subventionen und Regulierungen zu einem höchst ineffizienten und verzerrten Energieverbrauch.

Das Platzen der Immobilienblase hat in Spanien Narben hinterlassen. Die hohe Verschuldung der Privatwirtschaft, die zu einem wichtigen Teil gegenüber dem Ausland besteht, legt nahe, dass die Inlandsnachfrage, die zu weiten Teilen von Kapitalimporten stimuliert wurde, eine lange Zeit als Wachstumsmotor ausfallen wird. Die notwendige reale Abwertung ohne Strukturreformen zu erreichen, wird ein langer und schmerzhafter Prozess sein. Der Preis dafür wird stagnierendes Wachstum sein, und, wenn die Löhne so unflexibel bleiben wie gegenwärtig, eine Jahre lange hohe Arbeitslosigkeit. Um die schmerzvollen Anpassungen abzumildern, die zweifellos mit dem Prozess einhergehen werden, sind Strukturreformen die wichtigsten Bestandteile eines erfolgreichen Anpassungspaketes. Je besser und radikaler sie sind, desto kürzer wird die Rezession sein, die Spanien durchlaufen muss. Der Erfolg der Arbeitsmarktreformen, die Deutschland im Jahr 2004 eingeführt hat, um eine Flexibilität der Löhne nach unten zu ermöglichen, als es sich in einer ähnlich realen Abwertungskrise befand, zeigt, dass sich solche Reformen letztendlich lohnen.


©KOF ETH Zürich, 21. Apr. 2011

 
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GIPS, Schuldenkrise, Spanien

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