1. Schuldenlast der Staaten in Demokratien

Die politischen Kräfte in vielen Demokratien führen dazu, den Berg an Staatsschulden über erwünschte Höhen hinauswachsen zu lassen: nach Buiter und Rahbari (2010), zum Beispiel, war die Summe aller Staatsschulden noch nie so hoch wie heute. Am offenkundigsten ist dieser Missstand in der Euro-Zone, wo Staatsschulden im grossen Ausmass angehäuft wurden und die Schuldenkrise ausgelöst haben.

Wie sich fiskalische Turbulenzen zwischen den EU-Mitgliedstaaten – oder gar nach Japan oder in die USA – ausbreiten, ist noch nicht abzusehen. Um der Schuldenanhäufung Einhalt zu gebieten, werden verschiedene Methoden erwogen. Unter anderem sollen die Kriterien, die das zulässige Defizit und den erlaubten Schuldenanteil begrenzen, Abhilfe schaffen (siehe dazu Manasse, 2010, Wyplosz, 2010, De Grauwe, 2010, Buti und Larch, 2010, und Delpla und Weizsäcker 2010). Dies mag in Einzelfällen wirksam sein, aber sobald ein wichtiges Land die Kriterien nicht erfüllt, wird oft von Strafmassnahmen abgesehen, weil das entsprechende Land leicht eine Mehrheit findet, die die vorgesehenen Massnahmen aufhebt.  Da die Erhebung von Steuern und die Aufnahme von Schulden Sache der einzelnen Staaten sind, kann Fiskaldisziplin nur dann erreicht werden, wenn nationale Regierungen und Parlamente bessere Anreize haben, Defizite einzuschränken.

In dieser Kolumne schlagen wir ein neues Finanzinstrument vor, mit dem die Fiskaldisziplin erhöht werden könnte. Dieses Instrument wäre ohne Weiteres in den Ländern der Euro-Zone anzuwenden, wie auch in jedem anderen demokratischen Land. Wir nennen das vorgeschlagene Instrument «Stimmquoten-Anleihe».

2. Der Vorschlag

Im Kern schlagen wir Folgendes vor:

• Jeder Anleihe wird der Stimmenanteil aufgedruckt, mit der die Ausgabe der Anleihe im Parlament akzeptiert wurde.
• Die Anleihen werden nach Stimmenanteil sortiert, diejenige mit dem höchsten Stimmenanteil steht zuvorderst.
• Alle Gelder, die für Schuldentilgung zur Verfügung stehen, werden zuerst zur Tilgung derjenigen Schulden verwendet, die den höchsten Stimmenanteil hatten, als nächstes für diejenigen mit dem zweithöchsten Anteil usw.

3. Hauptgedanken

Sechs Argumente untermauern unseren Vorschlag:

Wer eine Anleihe mit tieferem Stimmenanteil hält, geht ein höheres Risiko ein, da die Schuld nicht gleich sicher – oder gleich schnell – beglichen wird, wie eine Anleihe mit höherem Stimmenanteil. Dementsprechend verlangt die tief eingestufte Anleihe nach höheren Risikoprämien und verursacht eine höhere Zinsbelastung für das Schuldnerland. Auf diese Weise kann das Parlament die Grenzkosten der Schuldenaufnahme durch die Abstimmung beeinflussen.

Zudem können Parlamentsminderheiten, die gegen die Aufnahme neuer Schulden sind, deren Aufnahme erschweren, indem sie sie verteuern. Eine Minderheit kann die Regierung nicht daran hindern, neue Schulden aufzunehmen, aber durch die Ablehnung kann sie neuen Schulden eine tiefere Priorität zuweisen, was wiederum höhere Risikoprämien mit sich bringt. Dies wird die fiskalische Disziplin erhöhen, da die Regierung sich nicht von Minderheiten blockieren lassen möchte.  

Drittens kann erwartet werden, dass fiskalische Zurückhaltung weiter durch schärfere Marktdisziplin erhöht wird. Beim Kauf von Staatsanleihen bestünde stets das Risiko, dass diesen einer neuen Schuldenaufnahme wegen tiefere Priorität zugewiesen wird – sobald neue Schulden eine höhere Stimmquote erreichen. Wenn zum Beispiel ein Land, das lange nur wenig Schulden gemacht hat, plötzlich mit 55% Zustimmung die Aufnahme vieler neuer Schulden beschliesst, muss der Anleihenkäufer befürchten, von einen späteren Anleihe mit höherer Zustimmungsrate «überholt» zu werden. Ein potentieller Käufer wird sich zweimal überlegen, ob er diese Anleihe kaufen soll – und wird höhere Risikoprämien verlangen.

Viertens wird schon im voraus klar sein, welche Anleihen im Fall einer Krise nicht zurückgezahlt werden - diejenigen mit tiefer Priorität. Das erleichtert im Krisenfall eine wohlgeordnete Insolvenz, so dass eine Ansteckung anderer Länder oder des Bankensystems leichter vermieden werden kann. 

Fünftens würden Stimmquoten-Anleihen die politische Unterstützung der Regierung enger mit der Verpflichtung verbinden, Schulden zurückzuzahlen. Ein Parlament, das stärker in die Aufnahme neuer Schulden einbezogen wird, wird auch stärker auf deren Rückzahlung verpflichtet. Dank Stimmquoten-Anleihen werden Staatsausgaben enger mit der Rückzahlung der Schulden verbunden und entsprechenden Diskursen und Parlamentsberatungen würde ein grösseres Gewicht – und ein anderes Gesicht – verliehen. Dies ist per se wünschbar.

Sechstens würden Stimmquoten-Anleihen es den Regierungen immer noch erlauben, negative makroökonomische Schocks zu stabilisieren, z.B. durch den Einsatz automatischer Stabilisatoren. In Krisenzeiten könnte eine Regierung sogar neue Schulden mit hohen Zustimmungsraten und zu vergleichsweise tiefen Zinsen aufnehmen.

4. Zusammenfassung und Ausblick

Das Problem der Schuldenbegrenzung ist in vielen Staaten dringlich, und eine praktikable Lösung wäre hochwillkommen. Stimmquoten-Anleihen könnten eine solche Lösung sein.

Literatur

Auerbach, A. (2008), Federal Budget Rules: The US Experience, NBER Working Paper No. 14288.

Barro, R. J. (1979), "On the Determination of the Public Debt", Journal of Political Economy 87, 940-971.

Beetsma, R., Giuliodori, M. and Wierts, P. (2009), Budgeting Versus Implementing Fiscal Policy in the EU, CEPR Discussion Paper No. 7285.

Buiter, W. and Rahbari, E. (2010), Greece and the Fiscal Crisis in the Euro-Zone, CEPR Policy Insight No. 51.

Buti, M. and Larch, M. (2010), The Commission Proposals for Stronger EU Economic Governance: A Comprehensive Response to the Lessons of the Great Recession, voxeu.org, 14 October 2010.

De Grauwe, P. (2010), Why a Tougher Stability and Growth Pact Is a Bad Idea, voxeu.org, 4 October 2010.

Delpla, J. and von Weizsäcker, J. (2010), The Blue Bond Proposal, brueghelpolicybrief, 2010/3.

Gersbach, H. (2009a), "Democratic Mechanisms", Journal of the European Economic Association 7(6), 1436-1469.

Gersbach, H. (2009b) Minority Voting and Public Project Provision, Economics - The Open-access, Open-assessment E-journal Vol. 2 Issue 35.

Gersbach, H. (2010) Government Debt Threshold Contracts, CEPR Discussion Paper No. 8001.

Manasse, P. (2010), Stability and Growth Pact: Counterproductive Proposals, voxeu.org, 7 October 2010.

Sovereign Insolvency Group – International Law Association (2010), The State of Sovereign Insolvency, The Hague, The Hague Conference.

Wyplosz, C. (2010), Eurozone Reform: Not Yet Fiscal Discipline, but a Good Start, voxeu.org, 4 October 2010.

©KOF ETH Zürich, 25. Mär. 2011