Die 2004 Reform der Europäischen Fusionskontrolle

Zeit für eine erste Evaluierung

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Tomaso DusoKlaus Gugler und Florian Szücs, 29. März 2011
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Einleitung

Im Jahr 1999 begann ein Reformprozess innerhalb der Generaldirektion für Wettbewerb der Europäischen Kommission, welcher die Fusionskontrolle in Europa modernisieren und näher an die Grundsätze ökonomischer Theorie heranführen sollte – ein Unterfangen, welches man als den ‚more economic approach‘ bezeichnete. Die Notwendigkeit den Stellenwert ökonomischer Prinzipien bei der Urteilsfindung zu erhöhen wurde unbestreitbar als im Laufe des Jahres 2002 drei Entscheidungen Fusionen zu verbieten vom Europäischen Gericht erster Instanz annulliert wurden und in allen drei Fällen die Konsistenz der ökonomischen Analyse der Kommission kritisiert wurde. Diese Bemühungen gipfelten im Mai 2004 in der Einführung einer neuen Regulierung für Firmenfusionen (Council Regulation 139/2004), welche etliche Änderungen mit sich brachte, unter anderem die Berufung eines Chefökonomen, die Einführung einer Effizienzverteidigungsklausel sowie den Wechsel von einem Dominanz-basierten Test zur Feststellung von Marktmacht hin zu einem Test der signifikanten Beeinträchtigung des effektiven Wettbewerbs. Ob diese maßgebliche Reform einer der Hauptsäulen der Europäischen Wettbewerbspolitik die erwünschte Wirkung hatte und die größere Nähe der Fusionskontrolle an ihre wirtschaftstheoretische Fundierung sie effizienter gestaltet hat, ist nicht nur von großer akademischer Interesse sondern auch – und wahrscheinlich hauptsächlich – von großer politischer Bedeutung.

In ‚An Empirical Assessment of the 2004 EU Merger Policy Reform’ haben wir den Versuch unternommen, den Erfolg der Reformmaßnahmen aus ökonomischer Sicht zu bewerten. Untersucht wird dabei die Effizienz der Europäischen Fusionskontrolle entlang von vier Dimensionen, jeweils vor und nach der Reform. Wir behandeln i) die Vorhersehbarkeit der Entscheidungen, ii) die Existenz und Determinanten von Entscheidungsfehlern auf Seiten der Kommission, iii) die effektive Reversion antikompetitiver Effekte durch die Anwendung verschiedener wettbewerbspolitischer Instrumente der Kommission und iv) die Abschreckungseffekte auf antikompetitive Fusionsanmeldungen.

Abbildung 1 stellt zuerst deskriptiv die Entwicklung der Fusionskontrolle seit ihrer Einführung im Jahr 1990 bis 2007 graphisch dar. Die Anzahl der Fusionsanmeldungen ist über die Jahre rasant gestiegen, der einzige Rückgang ist mit dem Ende der großen Fusionswelle 2002 zu verzeichnen. Besonders relevant ist dennoch die Analyse der Entwicklung der anteiligen Verwendung verschiedener wettbewerbspolitischer Instrumente durch die Kommission (rechte Achsenbeschriftung). Auffällig ist vor allem, dass der Anteil von Auflagen in der zweiten Phase der Untersuchung der Kommission seit 1999 kontinuierlich abgenommen hat und dass Verbote von Fusionen seit den Ereignissen des Jahres 2002 zum absoluten Ausnahmephänomen geworden sind. Im Folgenden werden die Ergebnisse der Studie in den einzelnen Sparten in überblicksmäßiger und nichttechnischer Weise besprochen.



Vorhersehbarkeit

Wir untersuchen die Vorhersehbarkeit der Entscheidungen der Kommission anhand von strukturellen Rahmenbedingungen der vorliegenden Fusion. Wir kalibrieren Probit-Modelle der Wahrscheinlichkeit einer Intervention (Auflage oder Verbot) seitens der Kommission für die Zeitperioden vor und nach der Reform mit beobachtbaren Variablen, welche das politische und ökonomische Umfeld (Nationalitäten, Industrien, Art der Transaktion, Marktabgrenzungen etc.), sowie Pfadabhängigkeiten im Entscheidungsprozess der Kommission (Anmeldungen, Auflagen und Verbote in der Vorperiode) beschreiben. Der Anteil der Entscheidungen, welcher durch derartige beobachtbare Merkmale erklärt werden kann (korrekte Prognosen des Modells), sowie die Sensitivität (Anteil der korrekt prognostizierten Interventionen) und Spezifität (Anteil der korrekt prognostizierten Freigaben) dienen uns als Maß der Vorhersehbarkeit des wirtschaftspolitischen Prozess.

Die Ergebnisse zeigen, dass die Entscheidungen sowohl von ökonomischen als auch politischen Faktoren beeinflusst werden. Auch wird die Entscheidung der Kommission von gewissen Pfadabhängigkeiten beeinflusst: Viele Interventionen in der Vorperiode erhöhen die Wahrscheinlichkeit einer Intervention in der aktuellen Periode. Weiters deuten die Modelle auf einen Rückgang der Vorhersehbarkeit hin: Die korrekten Prognosen des Modells fallen von 87% vor der Reform auf 71% nach der Reform. Interessanterweise ist das vor allem auf einen Rückgang der Spezifität des Modells zurückzuführen. Das bedeutet, dass es insbesondere schwieriger geworden ist vorherzusehen, wann die Kommission eine Fusion ohne Auflagen genehmigen wird: Die Einführung der Reform lässt eine pro-aktivere EU Wettbewerbsbehörde erwarten.

Entscheidungsfehler

Bei der Untersuchung der Entscheidungsfehler der Kommission folgen wir der in Duso, Neven und Röller (2007) angewandten Methode zur Auffindung von Typ 1 (Intervention bei einer prokompetitiven Fusion) und Typ 2 (Genehmigung einer antikompetitiven Fusion) Fehlern. Dabei wird das industrieökonomische Argument verwendet, dass die von der Fusion verursachten Gewinne der Wettbewerber in typischen Märkten in einer negativen Beziehung zur Konsumentenwohlfahrt stehen und deswegen als Indikator der Wettbewerbswidrigkeit einer Fusion dienen können. Um diese Effekte zu messen werden Aktienkursveränderungen nach der Zusammenschlussankündigung ausgewertet, um die Rentabilität des Zusammenschlusses abzuschätzen (Ereignisstudien-Methode).

Wir kommen zu dem Ergebnis, dass die Kommission nach der Reform zwar etwas mehr Typ 1 Fehler, dafür aber weniger Typ 2 Fehler begeht als vor der Reform. Dies weist darauf hin, dass die Kommission tatsächlich pro-aktiver geworden ist. Bei der Analyse der Determinanten der Entscheidungsfehler stellen wir fest, dass sowohl ökonomische Rahmenbedingungen (insbesondere Marktabgrenzungen) als auch politischer Druck eine Rolle spielen: So werden beispielsweise in Fusionen, bei denen US Firmen involviert sind, signifikant weniger (für die Firmen nachteilige) Typ 1 Fehler begangen, nach der Reform jedoch signifikant mehr (für die Firmen vorteilhafte) Typ 2 Fehler.

Rentenreversion

Die Rahmenbedingungen zur Messung der effektiven Rentenreversion der Entscheidungen einer Wettbewerbsbehörde werden von Duso, Gugler und Yurtoglu (2010) im Detail beschrieben. Die zugrundeliegende Idee ist, antikompetitive Gewinne beim Bekanntwerden der Fusionspläne mittels einer auf Aktienpreisen basierenden Ereignisstudie zu messen, und diese mit dem, ebenso gemessenen, Effekt des Urteils in Relation zu setzen. Auf diese Weise wird geschätzt, zu welchem Grad verschiedene Instrumente der Kommission geeignet sind, antikompetitive Effekte zu reduzieren.

Die Ergebnisse dieser Schätzung deuten darauf hin, dass durch Fusionen entstandene wettbewerbliche Probleme nur durch Verbote vollständig gelöst werden können. Zwar reduzieren auch Veräußerungsauflagen den antikompetitiven Effekt, der Koeffizient ist jedoch insignifikant, was auf die Heterogenität solcher Maßnahmen zurückgeführt werden kann. Verhaltensauflagen scheinen ebenfalls nicht zum gewünschten Ergebnis zu führen. Leider kann der Effekt von Verboten, mangels Beobachtungen, nach der Reform nicht geschätzt werden. Genehmigungen ohne Auflagen haben in beiden Perioden einen positiven Effekt auf die Gewinne von konkurrierenden Firmen. Dies könnte auf Typ 2 Fehler hinweisen, oder darauf dass Genehmigungen ohne Auflagen von den betroffenen Firmen als Signal verstanden werden, dass weitere (lukrative und möglicherweise wettbewerbswidrige) Fusionsaktivität in der Branche möglich ist.

Abschreckung

Eine optimale Wettbewerbspolitik sollte eher ein Abschreckungs- als ein Regulierungssystem sein, denn Wettbewerbsbehörden können nicht das ganze Spektrum wettbewerbswidrigen Marktverhaltens überprüfen. Stattdessen sollten sie Wettbewerbsregeln entwickeln, welche von Unternehmen in ihren Entscheidungen internalisiert werden und sie dazu bringen, sich wettbewerbskonform zu verhalten. Die vorliegende Studie entwickelt einen Rahmen der es uns ermöglicht zu überprüfen, ob und welche wettbewerbspolitischen Instrumente antikompetitive Fusionsanmeldungen in Folgeperioden signifikant abschrecken.

Konsistent mit den Ergebnissen von Seldeslachts, Barros und Clougherty (2009) zeigen wir, dass Verbote von Fusionen eine signifikante Abschreckungswirkung in der Periode vor der Reform hatten. Wieder ist es mangels Beobachtungen nicht möglich zu testen, ob dieser Effekt auch nach der Reform weiterbesteht. Auch Auflagen in Phase 1 der Untersuchung hatten vor der Reform eine Abschreckungswirkung. In der Periode nach der Reform weisen abgebrochene Fusionen (Zurückziehung von Seiten der Firmen) eine signifikante Abschreckwirkung auf. Dies deutet auf eine mögliche neue Strategie der Kommission hin: Härtere Auflagen werden genutzt, welche entweder eine direkte Abschreckungswirkung haben oder die Unternehmen dazu bringen, besonders problematische Fusionen zurückzuziehen.

Fazit

Zusammenfassend scheint die Novelle des Europäischen Fusionsrechts 2004 die Europäische Wettbewerbspolitik nachhaltig beeinflusst zu haben. Jedoch scheint sich ihre Effizienz bis jetzt nur geringfügig verbessert zu haben, obwohl es auch Signale gibt, dass ein Lernprozesses seitens der Kommission in Gange ist. Während einerseits mehr ökonomische Analyse sicherlich wünschenswert ist, und es dadurch gelungen ist, Typ 2 Fehler zu reduzieren, zeigt sich andererseits dass der vermehrte Einsatz von Auflagen die Reduktion des Einsatzes von Verboten nur teilweise aufwiegen kann, da Verbote sowohl antikompetitive Probleme lösen als auch zukünftige antikompetitive Fusionen abschrecken. Diese Reduktion ist vermutlich sowohl politisch, als auch in der Hoffnung, durch Auflagen präzisere Eingriffe vornehmen zu können, begründet. Jedoch muss eine Verbesserung der zugrundeliegenden Analyse nicht notwendigerweise bedeuten auf das Instrument von Verboten zu verzichten, wie sich am Beispiel der US Behörden zeigt. Während also einige der durch die Reform bedingten Änderungen in die richtige Richtung zu weisen scheinen, ist der beinahe vollständige Verzicht auf Fusionsverbote aus einem Blickwinkel ökonomischer Effizienz als bedauerlich zu bewerten.

Literatur:

Duso, T., K. Gugler, and F. Szücs (2010): “An Empirical Assessment of the 2004 EU Merger Policy Reform[ a ],” SFB/TR 15 Discussion Papers 337.

Duso, T., K. Gugler, and B. B. Yurtoglu (2010): “How Effective is European Merger Control?” erscheint in: European Economic Review.

Duso, T., D. Neven, and L.-H. Röller (2007): “The political economy of European merger control: evidence using stock market data,” The Journal of Law and Economics, 50, 455–781.

Seldeslachts, J., J. A. Clougherty, and P. P. Barros (2009): “Settle for Now but Block for Tomorrow: The Deterrence Effects of Merger Policy Tools,” The Journal of Law and Economics, 52(3), 607–634.

©KOF ETH Zürich, 29. Mär. 2011

 
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EU-Kommission, Eventstudie, Fusionskontrolle, Reform, Regulierung

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