Souveränitätsgewinn durch EU-Beitritt?

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Rolf Weder, 29. Nov. 2010
Souveränitätsgewinn durch EU-Beitritt? 3.20 5 10

Die Presse steht nicht gut mit dem Bilateralen Weg der Schweiz. Es geht ihm zwar nicht so schlecht wie dem Euro, der vom Delegierten der EU für die Schweiz und das Fürstentum Liechtenstein, Botschafter Michael Reiterer, noch im Frühjahr dieses Jahres als „Popstar“ der Europäischen Integration gefeiert wurde. Der Bilaterale Weg wird aber von der EU und von vielen, die es schon immer wussten, als Sackgasse oder zumindest als Auslaufmodell bezeichnet.

„Bilateraler Weg am Ende“

Kürzlich doppelte die Vizepräsidentin der EU-Kommission, Viviane Reding, in einem Gespräch mit der NZZ (13.11.2010, S. 13) nach. Wer am Binnenmarkt teilnehmen wolle, müsse die Spielregeln und ihre Weiterentwicklungen akzeptieren: „Einmal ausgehandelt, sind die bilateralen Verträge schon wieder veraltet“, liess sie verlauten. Und nachgefragt, ob denn der Schweiz nur noch der EU-Beitritt bleibe, meinte sie: „Nein, das habe ich nicht gesagt. Ich sagte, der bilaterale Weg sei am Ende.“

Man kann sich natürlich fragen, ob dies ein Segen für die EU ist, wenn sich die Gesetze, Verordnungen und Direktiven so rasch ändern und vermehren. Auf was muss man sich erst als Mitglied der EU einstellen, wenn die EU „spätestens seit dem Vertrag von Lissabon“ so dynamisch ist, dass das „Schneckentempo“ in der Verwaltung der 120 Abkommen zwischen Bern und Brüssel in keinem Verhältnis mehr zum „Galopp“ der EU bei der Weiterentwicklung des Binnenmarktes steht, wie Frau Reding meint? Wohl gemerkt, es geht hier um Spielregeln und Rahmenbedingungen, und nicht um die Dynamik in den Märkten, in denen Schweizer Firmen sicher mithalten könnten.

In der Schweiz wurde die Diskussion um die Wünschbarkeit des Bilateralen Wegs in den letzten Monaten insbesondere unter dem Aspekt der Souveränität geführt. Beispielsweise schrieb die Neue Europäische Bewegung der Schweiz (NEBS) im August: „Die bereits heute praktizierte einseitige Übernahme aller EU-Regeln ist ein beträchtlicher Souveränitätsverlust. Einzig eine EU-Mitgliedschaft macht die Schweiz wieder zum gleichberechtigten und souveränen Partner.“ (Newsletter vom 20.8.2010). Auch im neuen Buch von Avenir Suisse zum Thema „Souveränität im Härtetest“ sowie in anderen Stellungnahmen finden sich Aussagen, welche in diese Richtung weisen.

Beschränkung der Souveränität

Mit jedem internationalen Vertrag, mit jeder Mitgliedschaft bei internationalen Organisationen gehen Länder freiwillig Verpflichtungen und damit Selbstbeschränkungen ein. Die Schweiz als Mitglied der Welthandelsorganisation (WTO) hat sich zum Beispiel verpflichtet, die Zölle nicht plötzlich zu erhöhen oder Mitglieder der WTO nicht zu diskriminieren. Somit wird die Souveränität, d.h. die Fähigkeit eines Landes, selbständig Entscheidungen zu fällen, in zahlreichen Gebieten beschränkt. Dieser Souveränitätsverlust steht dem Vorteil gegenüber, dass die Schweiz auch von den anderen Mitgliedern der WTO gleich behandelt, das heisst nicht diskriminiert wird.

Dieses Prinzip gilt auch für die Bilateralen Verträge mit der EU. Beide Seiten gehen auf den mit den Verträgen inhaltlich geregelten Gebieten solche Verpflichtungen ein. Bei einigen Verträgen – zum Beispiel im Personenfreizügigkeitsabkommen oder im Schengen-/Dublin-Vertrag – gilt dies in einem gewissen Grade auch für das künftige Recht der EU. Somit ist der erste Teil der Aussage korrekt: die Souveränität der Schweiz wird durch den Bilateralen Weg beschränkt. Nicht zu vergessen ist, dass dies auch für die Souveränität der EU gilt, weil auch sie gegenüber der Schweiz in den geregelten Gebieten nicht mehr schalten und walten kann, wie sie will – ein zentraler Punkt für die kleine Schweiz. Die Frage ist nun aber, ob die Souveränität der Schweiz als EU-Mitglied wirklich grösser wäre – wie oben behauptet.

Einfluss und Rechtsübernahme

Nehmen wir an, die bilateralen Abkommen umfassen 100 Regelungen (Gesetze, Verordnungen) zwischen der Schweiz und der EU. Als Nicht-EU-Mitglied kann die Schweiz die Konkretisierung, Umsetzung und allenfalls dynamische Entwicklung dieser Abkommen kaum beeinflussen. Sie übernimmt grundsätzlich das EU-Recht. Wäre sie hingegen EU-Mitglied, hätte sie einen gewissen Einfluss auf den Rechtssetzungsprozess. Die zentrale Frage ist aber, bei wie vielen Regelungen sie einen entscheidenden Einfluss haben würde. Bei allen? Wohl kaum. Wenn die Schweiz „Ja“ sagt und die Mehrheit der anderen Mitglieder auch, ist es ziemlich irrelevant, ob die Schweiz EU-Mitglied ist oder nicht. Der Entscheid käme auch ohne sie in ihrem Interesse zustande.

Geht man davon aus, dass der Ministerrat bei solchen Entscheiden die bedeutendste Rolle spielt, kann man berechnen, dass die Schweiz in rund 3% der Fälle einen entscheidenden Einfluss hätte. Runden wir aber grosszügig auf, weil – wie die Praxis immer wieder betont – die Schweiz über Koalitionen und informelle Kontakte vielleicht doch mehr Einfluss haben könnte, als Stimmenanteile oder Machtindizes erwarten lassen. Nehmen wir also an, dass die Schweiz als EU-Mitglied in 10% der Fälle – in 10 von 100 Regelungen – den Entscheid wirklich beeinflussen könnte. Das sind 10 mehr als auf dem Bilateralen Weg! Applaus für die Souveränitätsoptimisten. 10:0 für ihr Argument.

Es kommt nun dazu, dass die EU laufend legiferiert und so, wie erwähnt, „im Galopp“ die Binnenmarkt-Gesetzgebung dynamisch anpasst. Somit kommen auf die Schweiz weitere Regelungen zu, die man automatisch übernimmt – einige würde dies auch als „autonomen Nachvollzug“ bezeichnen. De facto besteht kaum eine Wahl, und die Schweiz hat auch keinen Einfluss auf die Ausgestaltung dieser Regeln. Sie betreffen Dinge, die mit den bilateralen Abkommen eng zusammenhängen. Nehmen wir an, dies sind nochmals 100 Regelungen. 10 sind wieder beeinflussbar durch die Schweiz im Falle einer EU-Mitgliedschaft. Eine Schweiz auf dem Bilateralen Weg würde diese 100 ungeprüft einfach übernehmen. Zwischenbilanz: 20:0 für das Souveränitätsargument.

Zunahme der Souveränität durch Beitritt?

Die obigen Berechnungen erscheinen schlüssig, die Souveränität der Schweiz dürfte mit dem EU-Beitritt zunehmen – wenn da nicht noch was anderes dazukommen würde. Ein EU-Beitritt beinhaltet, wie wir alle wissen, ein ganzes Paket von zusätzlichen Rechten und Pflichten: die gemeinsame Handelspolitik, die Währungsunion (zu der man, wie einige glauben, vielleicht nicht beitreten „müsste“), die Aussen- und Sicherheitspolitik, das Steuersystem (z.B. indirekte Steuern), die Regierungsreform oder das politische System, um nur einige Bereiche zu nennen.

Wie viele Regelungen dürften denn so dazukommen? Nun, wenn man die Frau Vizepräsidentin der EU-Kommission beim Wort nimmt, dürfte die Zahl bei der kurzen Halbwertszeit des Rechts ziemlich gross sein. Die Komplexität dieser Gebiete und die Erfahrung gerade mit dem Euro, dessen Rettung zahlreiche zusätzliche Harmonisierungen und Überwachungen ins Leben ruft, bestätigen dies. Auch ein Blick in den Lissabon-Vertrag zeigt, dass hier noch einiges auf die EU-Mitglieder zukommen könnte. Gehen wir in unserem Gedankenexperiment mal von 200 zusätzlichen Regelungen aus – also nochmals so viele, wie mit den bilateralen Abkommen direkt und indirekt bestimmt sind.

Natürlich, die Schweiz könnte als Mitglied auch hier mitbestimmen. Wie gross wäre denn, auf der Basis unserer Annahme, der Einfluss? Korrekt, 10% – macht nochmals 20 zusätzliche Regelungen. Tosender Applaus: 40:0 für die eingangs erwähnten Argumentatoren. Wie viele von diesen 200 Regelungen müsste denn die Schweiz als Nicht-Mitglied übernehmen? Man beachte, es besteht hier keine direkte Verbindung zu den bilateralen Abkommen. Bei der Handelspolitik (Stichwort Freihandelsabkommen) wird die Schweiz das Verhalten der EU mitberücksichtigen. Bei der Geldpolitik ist es ähnlich, die Schweiz wird ihre Entscheide nicht unabhängig von der Geldpolitik der Europäischen Zentralbank fällen. Aber sie kann in diesen Bereichen, wenn sie will, anders entscheiden.

Somit kann sie als Nicht-EU-Mitglied über diese 200 Regelungen selbständig bestimmen. Bilanz der Argumentation: 40:200. Die Souveränitätsdebatte kippt. Zu extrem? Dann reduzieren sie die 200 auf 100, weil vielleicht auch hier ein Teil automatisch übernommen wird. Die Gesamtbilanz bleibt aber erhalten. Die Souveränität der Schweiz wird durch einen EU-Beitritt wohl nicht zunehmen, sondern abnehmen. Der Grund liegt darin, dass wir uns durch den Beitritt ein ganzes Paket von Regelungen „dazukaufen“, die wir ohne Beitritt nicht oder nur zu einem geringen Mass übernehmen würden. Ist dies schlecht? Nicht unbedingt. Aber es erhöht nicht die Souveränität der Schweiz!

Literatur:

Wenn Sie sich über solche und weitere Spezialitäten in der Diskussion der Beziehungen der Schweiz und der EU informieren möchten, hier der Hinweis auf ein Buch, das im Frühjahr 2011 erscheinen wird: Beat Spirig und Rolf Weder (2011), Von Rosinen und anderen Spezialitäten. Die Schweiz und die EU, Verlag Neue Zürcher Zeitung.

©KOF ETH Zürich, 29. Nov. 2010

 
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Rolf Weder

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Schlagworte

Bilateraler-Weg, EU-Beitritt, Souveränität

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