Die erhebliche Haushaltsschieflage, die in der Mehrzahl der europäischen Länder im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise entstanden ist, bedarf dringend der Korrektur, um die Stabilität der einzelnen Volkswirtschaften und der Währungsunion insgesamt nicht weiter zu gefährden. Auf europäischer Ebene wird den erforderlichen Konsolidierungsanstrengungen durch den Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) ein gemeinsamer Rahmen gesetzt. In diesem Rahmen haben sich die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten auf klar definierte Zielvorgaben für den Abbau ihrer Budgetdefizite verpflichtet.^[ 1 ]

Um die Bindungswirkung des SWP für die nationale Haushaltsführung zu stärken, sollten die zugrunde liegenden Prinzipien fiskalischer Disziplin jedoch stärker in den institutionellen Rahmen der Mitgliedstaaten eingebunden werden. Daher sollten die Regierungen die Glaubwürdigkeit ihrer Pläne zur Haushaltskonsolidierung durch flankierende Reformen ihrer nationalen Budgetregeln untermauern.

Warum der Stabilitäts- und Wachstumspakt durch nationale Fiskalregeln ergänzt werden sollte

Die im SWP spezifizierten Defizit- und Schuldenobergrenzen setzen allgemeine Referenzgrößen für eine solide Haushaltspolitik der EU-Mitgliedstaaten fest. Die mit diesen Zielvorgaben verbundenen Entscheidungen – etwa bzgl. der Sanktionierung finanzpolitischen Fehlverhaltens – werden auf europäischer Ebene vom ECOFIN-Rat, also den Finanzministern der Mitgliedsstaaten getroffen. Sie üben in gemeinsamer Verantwortung untereinander Druck aus, indem sie Empfehlungen aussprechen und sich letztlich gegenseitig sanktionieren.

Dieser institutionelle Rahmen enthält zwei Aspekte, die eine ergänzende Rolle nationaler Budgetregeln nahe legen. Zum einen sind der Sanktionierung haushaltspolitischen Fehlverhaltens durch die „peer group“ Grenzen gesetzt, da sich die Akteure Anreizen zu politischer Kompromissbereitschaft gegenübersehen. Dies hat in der Vergangenheit oft zu einer laxen Anwendung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes geführt.

Durch (möglicherweise rechtlich) bindende nationale Zielvorgaben können Regierungen sich selbst – und nachfolgende Regierungen – zusätzlich zu einer disziplinierten Haushaltsführung verpflichten. Zum anderen stellen die Referenzwerte für Schuldenstand und Defizite lediglich einheitliche Mindestanforderungen an die Fiskalpolitik dar. Um diese zu erreichen, ist deren Konkretisierung auf nationalstaatlicher Ebene vonnöten. Dabei sind länderspezifische institutionelle Rahmenbedingungen (wie bspw. die föderale Struktur öffentlicher Ausgaben- und Steuerhoheit) zu berücksichtigen. Zudem sind die primär auf Haushaltssalden gerichteten Mindestanforderungen im SWP durch die Begrenzung weiterer Haushaltsgrößen zu ergänzen, deren Ausgestaltung wiederum nur unter Beachtung länderspezifischer Charakteristika möglich ist.

Warum Ausgabenregeln eine besondere Rolle zukommen sollte

In diesem Zusammenhang erscheinen ausgabenbasierte Budgetregeln als besonders wirksames Instrument zur Verbesserung der Haushaltsdisziplin. Im Rahmen des Subsidiaritätsprinzips fällt die Entscheidung über die Höhe des Gesamtbudgets den EU-Mitgliedstaaten selbst zu. Gleichzeitig zeigt sich jedoch, dass die Staatsausgaben systematisch schneller wachsen (oder langsamer zurückgehen) als von den Regierungen zunächst angestrebt. So werden beispielsweise die Ausgabenpläne, welche die Regierungen in den jährlich aktualisierten Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen festlegen, meist deutlich überschritten (siehe hierzu den Aufsatz „Zehn Jahre Stabilitäts- und Wachstumspakt“ im EZB Monatsbericht für Oktober 2008).

Eine mögliche Interpretation dieses Befundes liefert die theoretische Literatur zu budgetären Entscheidungsmechanismen (siehe z. B. von Hagen und Harden, 1995, und Tornell und Lane, 1999). Diese zeigt, dass die Konkurrenz um den „common pool“ an verfügbaren Steuermitteln zwischen verschiedenen Bevölkerungsgruppen zu einem Aufwärtsdruck auf die Gesamtausgaben führt. Folglich bringt der haushaltspolitische Entscheidungsprozess insbesondere in Zeiten sprudelnder Steuerquellen tendenziell höhere Ausgaben hervor als zunächst geplant. Chancen zur Sanierung der öffentlichen Haushalte in „guten“ wirtschaftlichen Zeiten werden daher zu selten genutzt und Budgetziele wie das Defizitkriterium des SWP in „schlechten“ Zeiten immer wieder verletzt. Theoretische Überlegungen legen indes nahe, dass diese Problematik zumindest teilweise behoben werden kann, wenn sich Regierungen durch strikte Ausgabenregeln verpflichten, an ihrer mehrjährigen Ausgabenplanung festzuhalten. Politischer Druck, zusätzliche Einnahmen für eine Ausweitung der Gesamtausgaben zu verwenden, liefe dann ins Leere und die Haushaltsdisziplin könnte insgesamt gestärkt werden.

Empirische Evidenz für die Wirksamkeit ausgabenbasierter Haushaltsvorschriften

Diese Überlegungen haben bereits vor einiger Zeit in die politische Debatte Eingang gefunden. So hebt beispielsweise die Europäische Kommission in ihrem Vierteljahresbericht zum Euro-Währungsgebiet im Oktober 2004 die Möglichkeit hervor, durch derartige Mechanismen pro-zyklisches Ausgabenverhalten zu unterbinden. Gleichzeitig ist der empirische Gehalt dieser Vermutung bislang wenig erforscht. In diesem Zusammenhang haben wir daher für ausgewählte EU-Länder geprüft, ob das Ausgabenverhalten im Konjunkturverlauf von den nationalen institutionellen Rahmenbedingungen der Ausgabenpolitik abhängt.

Speziell untersuchen wir im Rahmen einer Regressionsanalyse, inwieweit Regierungen bei unerwarteten konjunkturellen Entwicklungen von ihren geplanten Ausgaben abweichen und ob Ausgabenregeln diese Reaktion beeinflussen. Die Zielvorgaben für die Ausgabenentwicklung eines Landes entnehmen wir dabei den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen des Vorjahrs. Abweichungen von den geplanten Ausgaben werden demnach als Differenz zwischen tatsächlich realisierten Staatsausgaben und diesen Plänen berechnet.

Die konjunkturelle Lage wird wie in der Literatur üblich als Differenz zwischen dem tatsächlichen Bruttoinlandsprodukt (BIP) und dem Trend-BIP gemessen („Produktionslücke“). Überraschungen im Konjunkturverlauf ergeben sich, wenn sich die ex-post realisierte Produktionslücke in einem bestimmten Jahr von der zum Zeitpunkt der Festlegung der Ausgabenziele erwarteten Produktionslücke unterscheidet. Das Ausmaß des „Konjunkturschocks“ berechnet sich aus der Differenz zwischen der tatsächlichen Produktionslücke eines bestimmten Jahrs und der im Vorjahr für dieses Jahr prognostizierten Produktionslücke. Um die relevanten institutionellen Rahmenbedingungen abzubilden, verwenden wir einen von der Europäischen Kommission entwickelten Index für Ausgabenregeln. Dieser erfasst alle Haushaltsvorschriften eines Landes, die numerische Zielvorgaben oder Obergrenzen für öffentliche Ausgaben festlegen. Bei der Gewichtung verschiedener Institutionen berücksichtigt der Index sowohl den Anteil an den gesamten öffentlichen Ausgaben, der Budgetregeln unterliegt, als auch qualitative Kriterien wie den rechtlichen Bindungscharakter und Sanktionsmechanismen.

Die Ergebnisse der Analyse weisen in der Tat auf eine Tendenz zu pro-zyklischem Ausgabeverhalten hin. So geht eine Abweichung zwischen tatsächlicher und prognostizierter Produktionslücke um ein Prozent vom BIP im Durchschnitt mit einer gleichgerichteten Abweichung zwischen tatsächlichen und geplanten Ausgaben um knapp ein halbes Prozent vom BIP einher. Gleichzeitig zeigt sich, dass sich diese Problematik pro-zyklischen Ausgabenverhaltens in Ländern mit strengen Ausgabenregeln insgesamt verringern und teilweise sogar beseitigen lässt. So ist auf Basis unserer Ergebnisse zu erwarten, dass die vier Länder mit den strengsten Ausgabenregeln, im Gegensatz zum Durchschnitt, sogar eine antizyklische Ausgabenpolitik verfolgen.

Warum das derzeitige politische Umfeld eine erfolgreiche Implementierung nationaler Ausgabenregeln begünstigt

Die hier aufgeführten Überlegungen und Befunde legen nahe, dass sich durch wirksam ausgestaltete Ausgabenregeln eine erhebliche Steigerung der Haushaltsdisziplin erreichen ließe. Diese Vorteile lassen sich jedoch erst im Laufe der Zeit realisieren und kommen den derzeitigen Entscheidungsträgern nur teilweise zugute. Daher hängt die wirksame Umsetzung entsprechender Reformen entscheidend davon ab, dass sie eine breite Unterstützung in der Bevölkerung finden. Denn nur dann haben amtierende Regierungen einen Anreiz ihren haushaltpolitischen Spielraum durch Ausgabenregeln einzuschränken.
Diese Voraussetzung erscheint gegenwärtig erfüllt zu sein. Die durch die Krise induzierte, teilweise dramatische Erosion der Staatsfinanzen in beinahe allen EU-Mitgliedsstaaten, hat die Frage der fiskalischen Nachhaltigkeit in den Mittelpunkt öffentlicher Aufmerksamkeit gerückt. Dies gibt Regierungen derzeit die sonst seltene Möglichkeit sich durch langfristig angelegte Vorhaben zur Prävention zukünftiger Fiskalkrisen und zur generellen Verbesserung der Haushaltspolitik zu profilieren.

Literatur

European Central Bank (2008): “Ten Years of the Stability and Growth Pact”, Monthly Bulletin Article (October), 53-65.

European Commission (2004): “Quarterly Report on the Euro Area”, European Economy, 3 (3).

Holm-Hadulla, F., S. Hauptmeier, und P. Rother (2010): “The impact of numerical expenditure rules on budgetary discipline over the cycle^{[ a ]}”, ECB Working Paper Series, 1169.

von Hagen, J. und B. Harden. (1995): “Budget Processes and Commitment to Fiscal Discipline”, European Economic Review, 39 (3), 771-779.

Tornell, A. and P. R. Lane (1999). “The Voracity Effect”, American Economic Review, 89, 22–46.

• ¹  Die Ansichten, die in diesem Artikel vertreten werden, sind die Ansichten der Autoren und decken sich nicht zwingend mit den Auffassungen der EZB oder des Eurosystems.

©KOF ETH Zürich, 2. Sep. 2010