Die gegenwärtige Krise, die 2007 auf den Finanzmärkten ihren Ursprung nahm und sich seither auf Realwirtschaft und Staatsfinanzen ausgeweitet hat, hinterlässt große Herausforderungen für die Wirtschaftspolitik der nächsten Jahre – vielleicht Jahrzehnte.^[ 1 ] Zum einen bedarf es einer umfassenden Sanierung der öffentlichen Haushalte, um eine Eskalation der in einigen Ländern bereits akuten Haushaltsschieflage zu verhindern und eine mit der Bevölkerungsalterung verbundene potenzielle Krise der Staatsfinanzen rechtzeitig abzuwenden. Außerdem haben sich in den letzten Jahren markante makroökonomische Ungleichgewichte innerhalb der Währungsunion herausgebildet. Um diese Herausforderungen zu meistern und die Stabilität und Wettbewerbsfähigkeit in der Währungsunion zu wahren, fällt der Lohn- und Beschäftigungspolitik im öffentlichen Sektor eine wichtige Rolle zu. Vor diesem Hintergrund werden in einem kürzlich erschienenen EZB Occasional Paper Analysen vorgestellt, die eine Einschätzung der staatlichen Lohn- und Beschäftigungspolitik in den Ländern des Euro-Währungsgebiets ermöglichen und als Grundlage für Politikempfehlungen dienen sollen.^[ 2 ]

Die gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Lohn- und Beschäftigungspolitik im öffentlichen Sektor

Personalausgaben sind typischerweise einer der größten Ausgabenblöcke im Staatshaushalt. So belaufen sie sich beispielsweise in den Ländern des Euro-Währungsgebiets auf durchschnittlich knapp ein Viertel der öffentlichen Gesamtausgaben. Durch Änderungen in der öffentlichen Lohn- und Beschäftigungsentwicklung kann daher auch der Zustand der Staatsfinanzen wesentlich beeinflusst werden. Zudem gehen von den Personalausgaben (wie von allen großen Ausgabenblöcken im Staatshaushalt) direkte Effekte auf die gesamtwirtschaftliche Stabilität aus. Wenn Regierungen beispielsweise auf die in Boomzeiten anfallenden zusätzlichen Steuereinnahmen reagieren, indem sie eine weniger restriktive Haltung gegenüber Lohnforderungen einnehmen oder die Beschäftigung im öffentlichen Sektor ausweiten, können die natürlichen Auf- und Abschwünge im Konjunkturverlauf verschärft werden. Umgekehrt können öffentliche Personalausgaben die zyklischen Schwankungen bremsen, wenn sie sich passiv oder sogar invers zum Konjunkturverlauf verhalten.

Neben diesen Stabilisierungseigenschaften übt die Lohnpolitik des öffentlichen Sektors einen direkten Einfluss auf den Arbeitsmarkt eines Landes aus, da der Staat hier mit privaten Firmen um Arbeitskräfte konkurriert. So erhöht z. B. ein Anstieg des Lohnniveaus im öffentlichen Sektor auch die Löhne, die private Firmen bieten müssen, um sich Arbeitskräfte zu sichern. Dies wiederum wirkt sich auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit einer Volkswirtschaft aus, da Güter- und Dienstleistungen im Inland nun zu höheren Kosten produziert werden und damit auf dem Weltmarkt an Attraktivität verlieren. Gleichzeitig wird das inländische Preisniveau einem Aufwärtsdruck ausgesetzt.

Für Mitgliedsländer einer Währungsunion gewinnen diese Mechanismen zusätzlich an Bedeutung. So können weder gesamtwirtschaftlich destabilisierende Fehlstellungen in der Fiskalpolitik noch Einbußen in der internationalen Wettbewerbsfähigkeit in einzelnen Mitgliedsländern durch landesspezifische geldpolitische Maßnahmen konterkariert werden. Die Wohlfahrtsgewinne durch die gemeinsame Währung lassen sich daher nur verwirklichen, wenn sich die Mitgliedsländer einer stabilitätsorientierten Fiskalpolitik und wettbewerbsfähigen Lohnpolitik verschreiben. Das Occasional Paper untersucht, ob diese Kriterien von den Ländern des Euro-Währungsgebiets erfüllt werden.

Die staatliche Lohn- und Beschäftigungspolitik der Länder des Euro-Währungsgebiets im Konjunkturverlauf

Die Analyse der zyklischen Eigenschaften staatlicher Lohn- und Beschäftigungspolitik nimmt drei in diesem Zusammenhang relevante Variablen in den Blick: die gesamten Personalausgaben im öffentlichen Sektor, den durchschnittlichen Lohnsatz (beide in realen Größen gemessen) und die Anzahl der im öffentlichen Sektor angestellten Personen. Diese Variablen werden für die einzelnen Länder und das Euro-Währungsgebiet im Aggregat über den Zeitraum 1960-2005 auf ihren empirischen Zusammenhang („co-movement patterns“) mit dem realen BIP-Wachstum (absolut und in Pro-Kopf Werten) und der Arbeitslosenrate untersucht. Wie in der Zeitreihenökonometrie üblich, werden die Variablen dabei um ihren langfristigen Trend bereinigt um die regelmäßigen zyklischen Bewegungen der jeweiligen Zeitreihe zu identifizieren. Darüber hinaus wird in der Analyse zwischen diesen regelmäßigen Bewegungen und unregelmäßigen „Schocks“ unterschieden. Letztere stellen dabei eine Residualgröße dar, welche den Anteil der Variation einer Variable im Zeitablauf isoliert, der weder durch den Trend noch die regelmäßigen zyklischen Muster erklärt werden kann.

Gleichläufige Muster zwischen den Variablen sind beispielsweise zu erwarten, wenn öffentliche Lohnsätze an die Inflation gekoppelt sind, so dass sich die im wirtschaftlichen Aufschwung typischen Aufwärtstendenzen im Preisniveau automatisch in einer dynamischeren Lohnentwicklung niederschlagen. Gleichläufige Muster in den Schocks zwischen Variablen treten auf, wenn Variationen im Wachstum, die über die üblichen Konjunkturschwankungen hinausgehen, zu einer spontanen Anpassung der Lohn- und Beschäftigungspolitik führen.

Die Ergebnisse zeigen, dass die Lohn- und Beschäftigungspolitik sowohl in den einzelnen Ländern als auch dem gesamten Euro-Währungsgebiet im Untersuchungszeitraum tendenziell prozyklisch war, also in einem positiven Verhältnis zur allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung stand. So gingen mit Auf- und Abschwüngen in der wirtschaftlichen Aktivität in der Regel gleichläufige Schwankungen in den gesamten Personalausgaben und Löhnen einher. Ebenfalls zeigt sich im Aggregat und in einzelnen Ländern eine Tendenz, auf makroökonomische Schocks durch gleichgerichtete spontane Anpassungen von Personalausgaben und Löhnen zu reagieren. Bei den Beschäftigtenzahlen sind die Muster insgesamt weniger eindeutig. Auch sie weisen jedoch in einigen Ländern einen positiven Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Aktivität auf.

Die Interaktion zwischen privaten und öffentlichen Löhnen in den Ländern des Euro-Währungsgebiets

Die Analyse der Wechselwirkung zwischen privaten und öffentlichen Löhnen basiert auf ähnlichen methodischen Grundlagen wie die oben beschriebenen Resultate. Allerdings werden die durchschnittlichen Löhne im öffentlichen Sektor nun auf ihren empirischen Zusammenhang mit den Durchschnittslöhnen im Privatsektor untersucht. Zusätzlich zu den Korrelationsmustern wird dabei auch geprüft, in welche Richtung die Kausalität verläuft.

Die Untersuchung zeigt für das Euro-Währungsgebiet insgesamt und einen Großteil der Länder, dass private und öffentliche Löhne sowohl kurzfristig (also in ihren zyklischen Schwankungen) als auch hinsichtlich ihres langfristigen Trends in einem positiven Zusammenhang stehen. Eine zyklische Schwankung in einem Sektor geht somit in der Regel mit einer gleichgerichteten Schwankung in dem jeweils anderen Sektor einher und langfristige Lohnentwicklungen verlaufen ähnlich. Zudem deutet die Analyse auf einen direkten kausalen Zusammenhang zwischen öffentlichen und privaten Löhnen hin. Dabei zeigt sich, dass Lohnentwicklungen im privaten Sektor einiger Länder zumindest teilweise durch den öffentlichen Sektor getrieben wurden. Zusätzlich beeinflussen sich die Löhne der beiden Sektoren indirekt über das Preisniveau. So beeinflussen Änderungen im Lohnniveau eines Sektors typischerweise das Preisniveau und führen in einem zweiten Schritt wiederum zu einer generellen Lohnanpassung. Dabei zeigt sich, dass Länder, in denen ein besonders enger Zusammenhang zwischen öffentlichen und privaten Lohnentwicklungen besteht, häufig durch starke Einbußen in der Wettbewerbsfähigkeit im letzen Jahrzehnt gekennzeichnet waren.

Politikimplikationen

Die Ergebnisse weisen darauf hin, dass die öffentliche Lohn- und Beschäftigungspolitik in den Ländern des Euro-Währungsgebiets in ihrer Wirkung auf gesamtwirtschaftliche Stabilität und Wettbewerbsfähigkeit verbessert werden muss. Dies erfordert institutionelle Anpassungen in verschiedenen Bereichen. Zum einen sollte pro-zyklischen Tendenzen in der Ausgabenpolitik entgegengewirkt werden, indem sich Regierungen durch Budgetregeln verbindlich und über einen mehrjährigen Zeithorizont verpflichten, bestimmte Obergrenzen für die Personalausgaben nicht zu überschreiten. Dies erleichtert es, dem insbesondere in Zeiten sprudelnder Steuereinnahmen auftretenden Druck zu einer laxeren Haushaltspolitik entgegen zu treten (siehe hierzu auch den ebenfalls im September erschienenen Ökonomenstimmeartikel „Für eine stärkere nationale Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts: Warum Ausgabenregeln sinnvoll sind"). Negative Rückwirkungen der Lohnentwicklung im öffentlichen Sektor auf die gesamtwirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit können durch Reformen auf Produkt- und Arbeitsmärkten vermieden werden. So sind kausale Effekte von öffentlichen auf private Löhne in denjenigen Ländern insgesamt seltener zu beobachten, deren Produktmärkte nur in geringem Maße staatlich reglementiert sind, deren Beschäftigung im öffentlichen Sektor einen relativ geringen Anteil an der gesamten Arbeitsbevölkerung ausmacht und in denen Lohnverhandlungen dezentral (z. B. auf Firmenebene) stattfinden.

• ¹  Die hier vertretenen Auffassungen sind die der Autoren. Sie geben nicht zwingend die Ansichten der Europäischen Zentralbank wieder.
• ²  Siehe Holm-Hadulla, Kamath, Lamo, Pérez und Schuknecht 2010, Public wages in the euro area: towards securing stability and competitiveness; ECB Occasional Paper No. 112.

©KOF ETH Zürich, 15. Sep. 2010