Seit Langem haben viele Staaten Warnungen in den Wind geschlagen, dass die mangelnde Rückführung von Staatsschulden bzw. deren langfristiges Anwachsen in Krisenfällen zu ernsthaften Problemen führen könnte. Wir stehen nach dem schlimmsten Teil der Krise vor einer Situation, die möglicherweise viele Länder überfordern könnte. Die Rückführung der Staatsschulden auf 60% des BIP oder weniger ist vor allem in Europa ein Gebot der Stunde, um für die Zukunft gerüstet zu sein. Die Krise in Griechenland hat gezeigt, dass es einen Regelmechanismus gibt, der wesentlich stärker und unberechenbarer die Einhaltung von Budgetdisziplin erzwingt, als das der Europäische Stabilitätspakt jemals hätte tun können. Die Rede ist vom weltweiten Kapitalmarkt, auf dem jeder das Recht hat, durch Kauf oder Verkauf von Wertpapieren frei über seine Ersparnisse zu verfügen.

Absicherung der Finanzmärkte gegen zu hohe Verschuldung

Nur dann, wenn die Schulden eines Landes eine Größenordnung erreichen in der sie nur mehr schwer beherrschbar scheinen, wird es für gewisse Finanzinstrumente interessant „gegen“ das Land zu spekulieren. Dabei wird häufig so vorgegangen, dass man sich mit einem CDS gegen den Wertverlust einer Staatsobligation absichert, obwohl man diese Staatsanleihe gar nicht selbst besitzt. Ob man diese Aktivitäten als „Spekulation“ bezeichnet und diese als sozial schädliche Tätigkeit verbieten sollte, ist zumindest sehr fraglich: Denn es wird nur gegen ein Land spekuliert, das in eine kritische Situation gekommen ist und in dem daher der Zinssatz für die Refinanzierung der Staatsschuld angestiegen ist. Dabei ist das Ansteigen des Zinssatzes für die Staatsschuld in der Regel kein frühes erstes Signal, sondern meistens schon ein deutliches Warnzeichen, das nach scharfer Korrektur der Finanzpolitik des betreffenden Landes schreit. Werden diese Signale nicht beachtet, kommt es früher oder später zu einer Beschleunigung des Prozesses, der schließlich zur Zahlungsunfähigkeit des betroffenen Landes führt.

Für die vielen hoch verschuldeten Staaten Europas war der Fall Griechenlands ein hervorragendes Lehrbeispiel. Den Staaten Portugal und Spanien eine Mauer aus Garantien zu errichten, wird sich nur dann als sinnvolle gemeinsame Maßnahme herausstellen, wenn nicht nur Griechenland, sondern auch Spanien und Portugal ihre Budgetpolitik grundlegend ändern. Niemand weiß heute, ob es andere Staaten in Europa wie z. B. Italien, Belgien und neuerdings sogar Großbritannien, schaffen werden ihr enormes Defizit bzw. ihre Schulden auf ein vertretbares Niveau zu reduzieren, bevor die Kapitalmärkte eine mögliche Zahlungsunfähigkeit (default) des Staates vermuten.

Führt die Haushaltskonsolidierung zu Konjunkturdämpfern?

Manche Kommentatoren befürchten, dass eine gleichzeitige Konsolidierung aller europäischen Budgets eine dämpfende Wirkung auf die Konjunktur zur Folge hätte. Dass dies keineswegs der Fall sein muss, zeigen viele Untersuchungen aus den letzten Jahren. Diesen Arbeiten liegt folgende Hypothese zugrunde: Ob die durch die Einsparungen des Staates verminderte Nachfrage nicht durch andere Nachfragekomponenten wie Investitionen oder privaten Konsum überkompensiert wird. Zahlreiche empirische Untersuchungen kommen seit den 1990er Jahren zum Ergebnis, dass bei einem erheblichen Teil der Konsolidierungen eine kräftige Erhöhung von Investitionen oder Konsum folgte. Diese Phänomene werden in der Literatur als non-keynesian effects of consolidation bezeichnet. Eine einfache Erklärung für diesen Effekt wäre z. B., dass Konsumenten eher bereit sind Geld auszugeben, wenn der Staat finanziell solide geführt wird und nicht über kurz oder lang Steuererhöhungen befürchtet werden müssen.

Die Rücknahme von Staatsausgaben und damit die Inanspruchnahme des Kapitalmarktes durch den Staat senkt tendenziell den Zinssatz und erleichtert die Finanzierung von privaten Investitionen über den Kapitalmarkt. Ein schon bestehendes crowding out wird reduziert oder verschwindet. Beispiele aus der Literatur sind Giavazzi und Pagano (1990, 1996), van Arle und Garretson (2003), oder Giavazzi et.al. (2000, 2005), Perotti (1999), Alesina et.al. (2002), Alesina und Ardagna (1998) sowie Giudice et. al. (2007). Obwohl diese Untersuchungen unterschiedliche Methoden verwenden, zeigen fast alle, dass eine Konsolidierung von öffentlichen Budgets non-keynesian effects zeigen kann. Empirische Evidenz wird sowohl für die These gefunden, dass der Konsum als Reaktion auf Staatsausgabenkürzungen ansteigt, als auch, dass Investitionen positiv auf Staatsausgabenkürzungen reagieren. Die Studien zeigen nicht, dass man immer mit non-keynesian effects rechnen kann, aber auch nicht, dass eine Reduktion der Staatsausgaben notwendigerweise zu einer Konjunkturdämpfung führen muss.

Höhere Staatsausgaben wirken nicht automatisch expansiv

Konjunktur belebende Effekte werden wahrscheinlicher, je problematischer hohe Defizite bzw. die Verschuldung öffentlicher Haushalte von den Wirtschaftssubjekten empfunden werden, je größer die Konsolidierung und je stärker sie über Ausgabenkürzungen und je weniger über Einnahmenerhöhungen durchgeführt wird. Dies bedeutet natürlich auch, dass wir bei Erhöhung der Staatsausgaben nicht mit der ihnen oft zugeschriebenen expansiven Wirkung rechnen dürfen. Es kann beispielsweise sein, dass höhere Transferleistungen oder eine ähnliche Maßnahme, die die Konsumnachfrage erhöhen soll, wegen der Unsicherheit der Situation nur zu einem Anstieg der Sparquote führt und dieser den beabsichtigten expansiven Nachfrageeffekt verhindert oder sogar überkompensiert. Ebenso kann es sein, dass Maßnahmen zur Unterstützung privater Investitionen trotz erheblichem Einsatz von Steuergeldern ihr Ziel nicht erreichen, weil die Unternehmen die Zukunftsaussichten so negativ sehen, dass sie von Investitionen Abstand nehmen.

Diese Überlegungen treffen auf die meisten europäischen Staaten zu. Eine kaum überschaubare Zahl von Studien hat nachgewiesen, dass es im öffentlichen Bereich große Einsparungsmöglichkeiten gibt, ohne die Funktionsfähigkeit des Staatswesens zu beeinträchtigen. Obwohl überall von Reformnotwendigkeiten und Budgetkonsolidierungen gesprochen wird, sind die bisher beschlossenen Korrekturen öffentlicher Ausgaben unzureichend. Deutschland und die Schweiz haben sich durch die sogenannte Schuldenbremse zu hoher finanzpolitischer Stabilität verpflichtet. Von dieser Selbstverpflichtung sind die meisten anderen europäischen Staaten deutlich entfernt. Die Rückführung der Staatsschuldenquote auf 60% des Bruttoinlandsproduktes erfordert über viele Jahre ein Budgetdefizit um null. Allein der Verweis auf Zeiten, in denen es wieder höhere Wachstumsraten geben wird, wird nicht reichen.

Der Schwerpunkt der Konsolidierung muss bei der Reduktion staatlicher Ausgaben liegen. Die öffentliche und politische Diskussion der letzten Wochen in vielen europäischen Ländern lässt allerdings den Eindruck entstehen, dass einnahmenseitige Maßnahmen mindestens dieselbe Bedeutung haben sollen, wie die Kürzung von Ausgaben. Die internationale Erfahrung und die Literatur zeigen aber, dass in erster Linie die Ausgaben des Staates eingeschränkt werden müssen. In jedem Fall kommt das Budgetungleichgewicht von der Ausgabenseite und muss daher in erster Linie auf dieser Seite korrigiert werden.

Literatur:

Alesina A., Perotti R., Tavares J. (1998) The political economy of fiscal adjustments. Brookings Pap Econ Act 1:197-266

Alesina A., Ardagna S., Perotti R., Schiantarelli F. (2002) Fiscal policy, profits, and investment. Am Econ Rev 92:571-589

Giavazzi F., Pagano M. (1990) Can severe fiscal contractions be expansionary? Tales of two small European countries. NBER Macroeconomics Annual 5:75-111

Giavazzi F., Pagano M. (1996) Non-Keynesian effects of fiscal policy changes: International evidence and the Swedish experience. Swed Econ Policy Rev 3(3):67-103

Giavazzi F., Jappelli T., Pagano M. (2000) Searching for non-linear effects of fiscal policy: evidence for industrial and developing countries. Eur Econ Rev 44:1259-1289

Giavazzi F., Jappelli T., Pagano M., Benedetti m., (2005) Searching for non-monotonic effects of fiscal policy: New evidence, NBER Working Paper no. 11593

Giudice G., Turrini A., in’t Veld J. (2007) Non-Keynesian Fiscal Adjustments? A Close Look at Expansionary Fiscal Consolidations in the EU. Open Econ Rev 18:613-630

Perotti R. (1999) Fiscal policy in good times and bad. Q J Econ 114:1399-1436
van Arle B., Garretsen H. (2003) Keyensian, non-Keynesian, or no effects of fiscal policy changes? The EMU case. J Macroecon 25:213-240

©KOF ETH Zürich, 14. Jul. 2010