Kofinanzierung im Rahmen der EU-Regionalpolitik

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Chang Woon Nam und Georg Wamser, 22. Juni 2010
Kofinanzierung im Rahmen der EU-Regionalpolitik 4.33 5 33

Nach dem Grundsatz der sogenannten „Zusätzlichkeit“ (additionality principle) sollte die Europäische Union (EU) mit ihrer Regionalförderung Fördermittel zusätzlich zur Verfügung stellen und dabei nationale Beihilfen nicht verdrängen. Basierend auf diesem Prinzip und unter Berücksichtigung des wirtschaftlichen Entwicklungsstandes der jeweiligen Regionen, werden die Kofinanzierungssätze, d.h. der finanzielle Beitrag der EU zu den Gesamtkosten eines EU-Förderprogramms, determiniert. Aus diesem Grund variieren die tatsächlichen von der EU übernommenen Kostenanteile beträchtlich zwischen einzelnen Regionen. Während in manchen wirtschaftlich schwachen Regionen die Kofinanzierungsanteile 85% betragen, werden anderswo teilweise weniger als 20% der Kosten von der EU übernommen.[ 1 ]

Der Vertrag über die Europäische Union nennt als vorrangiges Ziel der Gemeinschaft den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt. Bei der wirtschaftlichen und sozialen Kohäsion wird die Reduktion der regionalen Ungleichheiten hinsichtlich des regionalen Entwicklungsniveaus, typischerweise gemessen am lokalen Pro-Kopf-Einkommen, angestrebt. In diesem Zusammenhang beruht das Zusätzlichkeitsprinzip auf der Annahme, dass Regionen nicht in ausreichendem Umfang in die lokale Infrastruktur, in Humankapital oder in Forschung und Entwicklung (F&E) investieren, da aufgrund von Externalitäten der daraus entstehende Nutzen nicht alleine der jeweiligen Region zugute kommt. Durch die gemeinsame Förderung von Regionalprojekten durch nationale Strukturförderprogramme sowie durch die EU soll im Ergebnis ein optimales Investitionsniveau erreicht werden. Mit dem Zusätzlichkeitsprinzip will die EU dabei sicherstellen, dass EU-Mittel nicht die nationalen Gelder ersetzen.

Verdrängungseffekt durch EU-Mittel

Auch wenn die Zusätzlichkeit ein Grundprinzip der EU-Förderpolitik darstellt, werden in der Praxis vermutlich öffentliche Beihilfen oder ähnliche strukturelle Ausgaben der Mitgliedstaaten für die jeweiligen regionalen Einheiten zu einem gewissen Ausmaß durch die Mittel der EU verdrängt. Dieser Verdrängungseffekt wird von Ederveen et al. (2002) auf immerhin 17% geschätzt.

Die Logik, die hinter der Anwendung von unterschiedlichen Kofinanzierungssätzen steckt, ist grundsätzlich einfach. Arme bzw. strukturschwache Regionen haben nicht die finanziellen Möglichkeiten, um Projekte mit Finanzmitteln auszustatten. Eine hohe Kofinanzierung von Seiten der EU ist also erforderlich, um diesen Mangel auszugleichen. Im Ergebnis sollen die Mittel aus den Strukturfonds dann zu mehr Wirtschaftswachstum in den geförderten Regionen führen und somit den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt innerhalb der Union sicherstellen.

Wirksamkeit der Kohäsionspolitik

Die Evaluation zur Wirksamkeit und Effizienz dieser Politik gestaltet sich indessen schwierig. Die EU selbst stellt durch unterschiedliche Bewertungsverfahren die Wirksamkeit der Kohäsionspolitik auf die Probe. Dabei sind die Mitgliedstaaten für die ex-ante Bewertung zuständig, die ex-post Bewertung wird von der Kommission durchgeführt. Die Herausforderung liegt jedoch in der praktischen Durchführung der Evaluationsverfahren. Ziel der ex-post Bewertung ist es, ökonomische Charakteristika (z.B. Wachstumsrate, Arbeitslosenrate, Handelsvolumen, Innovation, etc.) resultierend aus allem wirtschaftlichen Handeln in einer Region (eingeschlossen der EU-Strukturförderung) mit den gleichen Charakteristika, als hätte es keine EU-Intervention gegeben, zu vergleichen. Obwohl ein solcher Vergleich zwar wünschenswert wäre, ist er per Definition nicht möglich (Pearce and Martin, 1996). Abgesehen von stetigen Verbesserungen der empirischen Evaluationsmethoden und Datenlage bleiben Evaluationsstudien oft umstritten und eine übereinstimmende Meinung bezüglich der Wirkung der EU-Regionalpolitik auf Wirtschaftswachstum und Konvergenz gibt es nicht (Ederveen et al., 2002; Leonardi, 2006).

Kriterien der EU-Mittelvergabe

Neben der Wirksamkeit der Regionalförderung stellt sich zunächst einmal die Frage, nach welchen Kriterien die Mittelvergabe im Zuge der Strukturförderung erfolgt und ob diese mit den Schlüsselzielen der EU-Regionalpolitik übereinstimmen. Obwohl ganz allgemein bei strukturpolitischen Entscheidungen und insbesondere bei der Entscheidung über die Kofinanzierungssätze das lokale Pro-Kopf-Einkommen als maßgebliche Größe gilt, verfolgt die EU doch eine Vielzahl von Zielen, die sich in den jeweiligen Beteiligungsquoten widerspiegeln sollten. Hinzu kommt, dass sich die Regionalpolitik im Laufe der Jahre verändert hat, nicht zuletzt durch den Paradigmenwechsel der Lissabon Agenda. Insbesondere bei der Ausarbeitung des Regionalprogramms für 2007-2010 legte die Europäische Kommission großen Wert darauf, dass die Ziele der Regionalpolitik im Einklang mit den Zielen der Lissabon Strategie stehen. Konkret sollte darauf geachtet werden, dass Fördergelder vor allem in forschungs-, entwicklungs- und wissensintensive Bereiche gelenkt werden.

Auch wenn der Vertrag von Lissabon einen Strategiewechsel bei der Regionalförderung angekündigte, so haben sich die Bedingungen für die Strukturpolitik alleine aufgrund des Beitritts von zwölf neuen Mitgliedstaaten seit 2004 stark verändert. In der Tat hat sich nicht nur die Anzahl der Mitgliedsländer fast verdoppelt, auch die wirtschaftliche Struktur der neuen Mitgliedsländer unterscheidet sich signifikant von der der alten EU-Länder. Dies hat zu weiteren Ungleichheiten bezüglich Einkommen und Beschäftigung geführt. Die Tatsache, dass das durchschnittliche Pro-Kopf-Einkommen in den Beitrittsländern weniger als die Hälfte des EU-15-Durchschnitts lag und lediglich 55% der Bevölkerung der zwölf Staaten in aktiver Beschäftigung stand – verglichen mit ungefähr 65% in EU-15-Staaten – verdeutlicht, dass die Strukturförderung vor großen Herausforderungen stand und steht.

Ein deskriptiver Blick auf die Kofinanzierungssätze zeigt (diese werden berechnet als EU Kontribution geteilt durch die Gesamtkosten der Projekte in einer bestimmten Region im Rahmen des EU-Regionalförderprogramms), dass der durchschnittliche Beitrag der EU im Falle der Programmperiode 2000-2006 bei 46% lag. Der entsprechende Durchschnittwert im Falle der Programmperiode 2007-2013 liegt mit 57% um mehr als zehn Prozentpunkte höher. Die gesamte Verteilung der Anteile ist in einfachen Box-Plots in Grafik 1 dargestellt. Daraus geht auch hervor, dass es signifikante Unterschiede bei den Kofinanzierungssätzen gibt. Der größte Kostenanteil wurde 2000-2006 mit 78% in der portugiesischen Region Região Autónoma dos Açores übernommen. In der Periode von 2007 bis 2013 ist Litauen mit ca. 87% die Region mit dem höchsten Kofinanzierungssatz. In andere Regionen wurden hingegen nur 16% (2000-2006) bzw. 24% (2007-2013) der Gesamtkosten getragen.

Grafik 1: Verteilung der Kofinanzierungssätze für EU-Regionen
(getrennt nach Budgetperioden)

 

Stimmt die Mittelvergabe mit Schlüsselzielen überein?

Unser aktuelles Arbeitspapier geht zusätzlich der Frage nach, ob die Mittelvergabe im Zuge der Strukturförderung mit den Schlüsselzielen der EU-Regionalpolitik übereinstimmt (Nam und Wamser, 2010). Die Ergebnisse weisen darauf hin, dass in der Tat das lokale Pro-Kopf-Einkommen ein wesentlicher Bestimmungsfaktor ist. Ein 10% höheres Pro-Kopf-Einkommen führt zu einem ca. drei Prozentpunkte niedrigerem Kofinanzierungsanteil. Allein durch das regionale Pro-Kopf-Einkommen kann ca. 40% der Variation der Anteile erklärt werden. Dieses Resultat wird in separaten Analysen für beide Programmperioden bestätigt.

Unsere Untersuchung zeigt weiter, dass der Anteil der Beschäftigten im Dienstleistungssektor sowie die Langzeitarbeitslosigkeit in einer Region die Kofinanzierungssätze beeinflussen. Dies deutet darauf hin, dass insbesondere strukturschwache Regionen von höheren Beihilfen profitieren. Allerdings bleibt der Erklärungsgehalt dieser Indikatoren relativ gering. Insgesamt können die Hauptfördermerkmale, sprich Pro-Kopf-Einkommen und langfristige Arbeitslosigkeit, die Variation der Kofinanzierungssätze also nur teilweise erklären. Vor allem strukturelle Unterschiede hinsichtlich der lokalen Arbeitsmärkte scheinen keine große Rolle zu spielen. Da im Rahmen der EU-Strukturpolitik des Weiteren vor allem eine verbesserte Erreichbarkeit (Infrastruktur) sowie Innovationstätigkeit in den Regionen gefördert werden soll, wird in der Analyse zusätzlich auf entsprechende Indikatoren kontrolliert. Während für den ersten Aspekt ein signifikanter Einfluss auf Kofinanzierungssätze bestätigt werden kann, besteht kein signifikanter Zusammenhang zwischen dem Kofinanzierungssatz und Indikatoren, die die Innovationsleistungen in einzelnen Förderregionen widerspiegeln.

Fazit

Resümierend lässt sich festhalten, dass die tatsächliche EU-Ausgabenpraxis im Großen und Ganzen mit den Zielen der EU-Regionalpolitik bzw. mit den Zielen der EU-Strukturpolitik im Einklang steht. Trotzdem bleibt ein gewisser Teil der Variation in den Kofinanzierungssätzen unerklärt. Dies mag zum einen daran liegen, dass nicht genug beobachtbare Informationen vorliegen, um das Entscheidungskalkül der Europäischen Kommission abzubilden. Möglicherweise liegt dies aber auch an den heterogenen Verhandlungspositionen der Regionen bzw. an den Verhandlungsstrategien der jeweiligen Verhandlungsführer. Mehr Transparenz bei der Allokation der EU-Mittel sowie der Festlegung der Kofinanzierungssätze würde sicherlich dazu beitragen, die Qualität und somit die Zuverlässigkeit von Evaluationsstudien hinsichtlich der Wirksamkeit der Regionalpolitik zu verbessern.

Literatur

Ederveen, S., J. Gorter, R. de Mooij and R. Nahuis (2002), Funds and Games: The Economics of European Cohesion Policy, CPB Netherlands’ Bureau for Economic Policy Analysis, The Hague, www.cpb.nl/eng/pub/cpbreeksen/bijzonder/41/bijz41.pdf[ a ].

Leonardi, R. (2006), The Impact and Added Value of Cohesion Policy, Regional Studies 40, 155-166.

Nam, C. W. and G. Wamser (2010), Application of Regionally Varying Additionality Degrees in the Practice of EU Cohesion Policy, CESifo Workingpaper No. 2971.

Pearce, G. and S. Martin (1996), The Measurement of Additionality: Grasping the Slippery Eel, Local Government Studies 22, 78-92.


  • 1  Eine ausführliche Diskussion der hier angesprochenen Probleme mit genauer Angabe der verschiedenen Quellen findet sich in Nam, Chang Woon und Georg Wamser (2010): Application of Regionally Varying Additionality Degrees in the Practice of EU Cohesion Policy, CESIFO WORKING PAPER NO. 2971, Februar 2010.

©KOF ETH Zürich, 22. Jun. 2010

 
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Schlagworte

EU, Kohäsionspolitik, Regionalförderung

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