Nie in der Nachkriegsgeschichte war die Nachfrage nach globalen Regelwerken und nationaler Selbstbindung größer als heute – und nie war das Angebot geringer. Auf drei Themenfeldern gleichzeitig (Umwelt, Handel und Finanzmärkte) wird um global gültige Vereinbarungen mit Bindungscharakter gerungen, doch weder Kopenhagen, noch Doha noch die G-20 Gipfel haben bislang einen Durchbruch erkennen lassen.[ 1 ]
Bei aller Unterschiedlichkeit der drei Themenfelder und ihrer Traditionen (Doha und der Welthandel können auf 60 Jahre Erfahrungen mit dem GATT/WTO Regelwerk zurückgreifen, während die Finanzmärkte nichts dergleichen haben), teilen sie sich gemeinsame Barrieren gegen globale Regelwerke. Das muss den Zielen wie Umweltschonung, freierer Handel und regulierte Finanzmärkte nicht abträglich sein, denn an die Stelle multilateraler Regeln ist einseitiges Handeln der Nationalstaaten getreten.
Alle Staaten haben in den vergangenen Jahrzehnten die Nutzung von Umwelt auf die verschiedensten Weisen verknappt, freieren Handel zugelassen, und sie bemühen sich jetzt, Finanzmarktregeln in nationaler Verantwortung durchzusetzen. Das Sammelsurium nationaler Maßnahmen mag bei globalen grenzüberschreitenden Gütern, Dienstleistungen und Problemen die zweitbeste Lösung sein. Es könnte aber auch die beste Lösung sein, wenn globale Regeln ineffektiv, unglaubwürdig und sanktionslos blieben.
Für diese Sicht gibt es fünf Gründe:
1. Universell, nicht uniform
Erstens muss der Unterschied zwischen uniformen und universellen Regeln gesehen werden. Uniforme Regeln sind einfach und gelten für jedes Land, das an den Regeln teilnimmt. Sie behandeln Ungleiche gleich. Damit verstoßen sie gegen Gerechtigkeitsvorstellungen und werden politisch nicht akzeptiert. Die Meistbegünstigung, derzufolge Zugeständnisse an ein Land automatisch auch an alle anderen Länder weiter gegeben werden müssen, ist eine uniforme Regel. Je unterschiedlicher die Länder sind und je weniger diese Unterschiede durch den Abbau von Grenzen abgebaut werden können, desto weniger werden uniforme Regeln akzeptiert. An dieser Stelle kommen universelle Regeln ins Spiel. Sie sind auch generell anwendbar, aber differenzieren nach vorher festgelegten Kriterien zwischen verschiedenen Ländern. Sie können daher sehr komplex sein. Im WTO-Regelwerk ist die seit den frühen GATT-Zeiten festgelegte Sonderbehandlung der Entwicklungsländer eine universelle Regel.
Auf allen drei Feldern lässt sich zeigen, dass die Komplexität durch Sonderbehandlungen zugenommen hat. Beim Handel ist das notorisch von Beginn an der Fall gewesen. In Kopenhagen drängten die Inselstaaten auf Sonderbehandlung. Auch die G-20 Gipfelbeschlüsse zu den Finanzmärkten verweisen auf Besonderheiten von Entwicklungsländern. Sind diese Unterschiede erst einmal eingeführt, führen sie zu Blockbildungen und verfestigen sich politisch zu Besitzstandsrechten, die gegen Abbau verteidigt werden. Die Erfahrung zeigt, dass die Bildung gegengewichtiger Blöcke von globalen Regeln wegfährt und den Bilateralismus begünstigt: am Ende stehen BRICs gegen USA/Europa. Abstimmungsergebnisse sind bei Blockbildungen nicht mehr möglich, nur noch konsensuale Formelkompromisse.
2. Do ut des
Zweitens leben globale Regelwerke von Gegenseitigkeit (Reziprozität). Nur mit dem Hinweis auf die Zugeständnisse anderer Länder glauben Politiker, die von ihnen als schmerzhaft dargestellten eigenen Zugeständnisse politisch verkaufen zu können. Wird Reziprozität schwächer, weil die Länder heterogener werden oder weil das messbare Reziprozitätspotential schon aufgebracht ist (wie bei den schon niedrigen Zöllen) oder weil das nicht-messbare Potential aus einer risikoscheuen Haltung heraus ignoriert wird, kommt es zu keinem Ergebnis. Blockbildung und Bilateralismus verändern zudem den Charakter von Reziprozität. Diese wird zum Hebel, um eigene Interessen dort durchzusetzen, wo es gemessen an eigenen Zugeständnissen wenig kostet und leichte Gewinne verspricht.
3. Tit for tat
Drittens scheitern globale Regelwerke am bekannten Gefangenendilemma. Derjenige, der einseitige Zugeständnisse als Erster macht, fürchtet zu verlieren, weil er glaubt, sein Zugeständnis gelte als „eingepreist“ , und er erhielte dafür keine Gegenzuständnisse mehr.
4. Blockbildung
Viertens sind globale Regelwerke nicht sanktionsbewehrt, auch und gerade weil Blöcke gebildet werden, die einen einzelnen Regelverletzer schützen. Im Bereich der Umwelt wäre es geradezu unmöglich, nicht eingehaltene Verpflichtungen zu verifizieren, geschweige denn zu ächten. Zudem führen globale Regelwerke kein Eigenleben fern ihrer Mitglieder. Der IWF beispielsweise wird im Griechenland-Beispiel nach den Entscheidungen der EU-Mitglieder und der USA handeln, nicht nach autonomen Entscheidungen des IWF-Managements.
5. Zeit der Hegemone ist vorüber
Fünftens gibt es nicht mehr die feste Hand eines nationalen Hegemons, der im eigenen Interesse Regeln über die Grenzen seines Landes durchsetzt und – wenn nötig –Verlierer kompensiert. Die USA erfüllen diese Rolle, die sie in der Nachkriegszeit hatten, nicht mehr. An ihre Stelle sind regionale Gruppierungen wie die Eurozone getreten. Was sich gegenwärtig im Verhältnis Eurozone zu Griechenland abzeichnet, ist der Druck eines regionalen Quasi-Hegemons auf ein Land. Dieser Druck ist deshalb schwächer als der eines nationalen Hegemons, weil innerhalb der Region unterschiedliche Sichtweisen über eine europäische Wirtschaftsregierung (Frankreich) oder eine europäische wirtschaftspolitische Steuerung (Deutschland) bestehen und daher Regelverstöße im Endeffekt wenig sanktionsbewehrt sind. Politische Kompromisse stehen Sanktionen entgegen.
Fazit
Die Quintessenz ist, dass es nur der Druck der nationalen Verhältnisse sein wird, der im Handel, in der Umwelt und in den Finanzbeziehungen Reformen generieren wird. Dieser Druck baut sich gegenwärtig auf. Im Wettbewerb dieser Reformen kann sehr wahrscheinlich mehr erreicht werden als durch das Beharren auf globalen Regelwerken, die weder inhaltlich noch von der Durchsetzung her den Problemen gerecht werden.
©KOF ETH Zürich, 12. Mai. 2010
