In der Welt der Finanzmarktpolitik gibt es einen neuen Trend: Was Ordnungsrecht und Kapitalregeln nicht leisten können, sollen heute Steuern schaffen. Sie sollen staatliche Rettungsprogramme (re-)finanzieren, marktverzerrende Spekulationen verhindern, und die Systemrisiken, die von großen Banken ausgehen, verringern. Aber können sie das alles?

Es gibt gute Gründe sich mehr Gedanken über Steuern im Finanzsektor zu machen. Die Finanzkrise hat klar gemacht, dass die Prosperität der Gesellschaft und des Bankensektors eng miteinander verknüpft sind. Der Finanzsektor muss seine Leistungskraft auch beim Steueraufkommen für die Gesellschaft in Wert setzen. Steuern können darüber hinaus das gegenwärtige ordnungspolitische Instrumentarium bei der Gestaltung eines nachhaltigen Finanzsektors ergänzen. Sie sind aber kein Allheilmittel und die geplante Bankenabgabe, wie auch die anderen Modelle in der öffentlichen Diskussion, bergen ihre eigenen Gefahren.

Steuern können zwei sehr unterschiedlichen Zwecken dienen. Sie schaffen entweder Einkommen für den Staat oder sie lenken den Markt, in dem sie Ungewünschtes relativ zu Gewünschtem teurer machen. Die Unterscheidung zwischen Einkommen und Lenkung hilft die gegenwärtig diskutierten Finanzmarktsteuerkonzepte zu differenzieren und die Spreu vom Weizen zu trennen.

Die Finanzkrise hat die öffentlichen Haushalte weltweit massiven Belastungen ausgesetzt. Allein in Deutschland hat der Staat Mittel in Höhe von 24% des Bruttoinlandsprodukts eingesetzt, um den Bankensektor vor dem Zusammenbruch zu bewahren. Diese Neubelastungen müssen finanziert werden. Die von der Obama-Regierung vorgeschlagene Krisenverantwortungsabgabe zielt am Eindeutigsten auf die Refinanzierung der aus der Krise entstandenen Kosten. Über diese spezifischen Kompensationsforderungen hinaus gibt es aber durchaus auch Anlass für eine systematische Neubewertung der Besteuerung des Finanzsektors: Die Befreiung des Finanzsektors von der Mehrwertsteuer führt zu einem strukturell niedrigeren Steueraufkommen aus dem Finanzsektor im Vergleich zu anderen Wirtschaftssektoren, das durch eine zusätzliche Abgabe ausgeglichen werden könnte.

Finanztransaktionssteuern – Spekulationsbekämpfung bleibt Spekulation

Da ist zunächst die Finanztransaktionssteuer, die in Ehren ergraute alte Dame unter den konkurrierenden Modellen. Als Tobin-Steuer sollte sie Sand in das überhitzte Getriebe des globalen Finanzsystems werfen und Spekulationen durch geringere Umlaufgeschwindigkeit und Transaktionsvolumen beschränken. Im Zuge der Finanzkrise sind vermehrt auch ihre nicht unbeträchtlichen Aufkommenspotenziale in den Blick gekommen. Und die meisten Befürworter betonen heute, dass bereits ein niedriger Steuersatz auf ein breiteres Spektrum an Finanztransaktionen, bei wenig Lenkung, viel Steueraufkommen bewirken würde.

Transaktionssteuern sind ungeeignet, um marktverzerrende Spekulationen zu verhindern. Ein geringeres Handelsvolumen erschwert die Preisfindung und einzelne Transaktionen bewirken größere Preisausschläge und Schwankungen. Vor allem aber ist nicht jede Transaktion eine Spekulation und marktverzerrende Spekulationen sind nicht einfach zu identifizieren: Welches ist die marktverzerrende Wette, die gegen oder die auf einen griechischen Staatsbankrott? Waren die Verluste der Banken im amerikanischen Subprime-Sektor Spekulationen oder einfach nur schlechte Investitionsentscheidungen? Ab welchem Investmentvolumen treiben Spekulanten und nicht die legitimen Marktteilnehmer den Marktpreis für Mais, US$ und griechische Staatsanleihen?

Steuern sind, da sie immer nur den allgemeinen aber nie den speziellen Fall regeln können, ein ungeeignetes Steuerungsinstrument, um gezielt marktverzerrende Spekulationen einzudämmen.  Das klassische Ordnungsrecht bietet wesentlich effektivere Instrumente, wie zum Beispiel administrative Steuerungseingriffe auf den Handelsplätzen oder Kapitalkontrollen.

Die notwendige Regulierung internationaler Kapitalströme ist ein gutes Beispiel. Seit den Erfahrungen der Asienkrise würden wohl die meisten Ökonomen zustimmen, dass völlig liberalisierte Kapitalflüsse mehr Risiken als Vorteile bringen und dass eine selektive Steuerung (insbesondere mit Blick auf den Investitionshorizont) eine stabilisierende Wirkung haben kann. Aber würde eine weltweite Transaktionssteuer eine solche Steuerung ermöglichen? Die allgemeine Besteuerung aller Währungsgeschäfte und grenzüberschreitender Kapitalströme impliziert, dass jeder Finanzstrom einem potenziellen Lenkungsbedarf unterliegt. Sie würde die Kosten aller Investitionen in allen Ländern erhöhen – egal ob diese Kapitalströme von den Empfängerländern gewünscht sind oder nicht.

Transaktionssteuern auf internationale Kapitalströme sind nicht nur zu allgemein, um gezielt zu steuern, sie untergraben auch das Selbstbestimmungsrecht kapitalimportierender Länder. In einer Welt, in der China der größte Kapitalexporteur ist, und viele Entwicklungsländer äußerst selbstbewusst auf den internationalen Finanzmärkten auftreten, hat diese Idee einen unangenehm eurozentrischen Beigeschmack. Statt einer generellen Besteuerung von Kapitalflüssen in den Industrieländern sind zielgerichtete und selektive Kapitalkontrollen in der Verantwortung der Empfängerländer das angemessenere Instrument.

Transaktionssteuern sind aber vor allem ungeeignet, die richtigen Signale für eine nachhaltigere Finanzwirtschaft zu setzen: Transaktionssteuern haben keinerlei Lenkungseffekt für die Risiken, die Finanzinstitutionen eingehen, da sie alle Investitionen und Transaktionen vollkommen neutral gegenüber ihrem Risikoprofil besteuern.

Bankenabgaben – (Be)-Steuerung des Risikos, aber keine Risikoversicherung

In jedem Markt, in dem Gewinne privatisiert und Verluste sozialisiert werden, gibt es einen ordnungspolitischen Sündenfall. Im Finanzmarkt ist das die Unmöglichkeit, manche Finanzinstitutionen scheitern zu lassen, weil sie zu groß, zu komplex oder zu vernetzt sind. In einer solchen Situation hat der Staat keine andere Möglichkeit als einzuschreiten und die Marktteilnehmer können sich ihrer Verantwortung für die Prüfung und Kontrolle des Risikos zu leicht entbunden fühlen – ein Zustand der im Englischen mit dem Begriff ‚moralisches Risiko‘ (‚moral hazard‘) treffend pointiert wird.

Finanzmarktpolitik braucht bessere Mechanismen, die Finanzinstitutionen dazu anhalten, die möglichen gesellschaftlichen Folgen ihrer Risikoentscheidungen in ihre Kalkulationen mit einzubeziehen. Die Aufgabe ist groß genug und bedarf des gesamten Spektrums möglicher Steuerungsinstrumente. Zunächst sind da natürlich zusätzliche Eigenkapitalanforderungen, die progressiv mit der Größe oder systemischen Bedeutung von Finanzinstitutionen wachsen sollten. Ordnungsrechtliche Vorgaben, wie die durch die amerikanische „Volcker Rule“ vorgeschlagene Trennung von klassischem Bankgeschäft und Eigenhandel mit Wertpapieren, bieten die Möglichkeit, zusätzliche Feuerschneisen zu schlagen. Als Lenkungsinstrument können Steuern dann zusätzliche Impulse setzen, indem das gesellschaftliche Risiko, das von systemisch relevanten Banken ausgeht, mit einem entsprechenden Preis belegt wird. Und eine Preislenkung ist Restriktionen und Verboten im Allgemeinen vorzuziehen, da man über Preise die ökonomisch effizientere Steuerung erreichen kann.

Diese ordnungspolitische Logik funktioniert aber nur dann, wenn der zusätzliche steuerliche Impuls ohne Gegenleistung bleibt. Steuern oder Abgaben dürfen keine Versicherung darstellen. Die von der Bundesregierung vorgeschlagene Bankenabgabe geht hier in die falsche Richtung, weil sie explizit zukünftige Kosten für Bankenrettungen finanzieren soll. Damit wird aber aus der bisher immer nur impliziten gesellschaftlichen Garantie für den Bankensektor eine explizite Garantie. Wo der Markt bisher immer noch ein Restrisiko einkalkulieren musste, dass der Staat nicht einschreitet, soll nun ein Mechanismus eingerichtet werden, der im Prinzip einschreiten muss. Man stelle sich vor, was passiert, wenn eine der Banken, die heute mit einer Sonderabgabe belegt wird, in Zukunft in Schwierigkeiten gerät? Wird die Bundesregierung noch glaubhaft machen können, dass sie nur als allerletztes Mittel einschreiten wird?

Die verfassungsrechtlichen Grenzen, die der Bundesregierung bei der Formulierung einer Steuer auf den Bankensektor gesetzt sind und die den Handlungsspielraum im Prinzip auf eine Sonderabgabe mit einem speziellen Verwendungszweck einschränken, dürfen nicht dazu führen, dass das Kind mit dem Bade ausgeschüttet wird. Aus ordnungspolitischer Sicht verschärft das gegenwärtige Modell den Sündenfall. Dem Lenkungsgedanken wäre am Besten entsprochen, wenn das Aufkommen als Steuer dem allgemeinen Haushalt zugeführt wird.

Eine bessere Alternative innerhalb der verfassungsrechtlichen Grenzen wäre es, das Aufkommen komplett in das System der Einlagensicherung zu überführen. Damit wären weiterhin nur Sparer geschützt und Investoren und andere Marktteilnehmer würden zumindest den kleinen Anreiz zur Risikoprüfung behalten, den sie heute haben. Insbesondere dürfen keine Kapitalinjektionen an weiter bestehende Institutionen gegeben werden und Anteilseigner und Kreditgeber müssen die vollen Verluste tragen. In den USA wird das unter dem Mindestkostenprinzip (least cost principle) von der dortigen Einlagensicherung angewandt. Mit einer solchen Lösung könnte ein erster willkommener Schritt unternommen werden, die Beiträge zum Einlagensicherungssystem mehr an den Risiken und der Größe der Finanzinstitutionen zu orientieren.

Jede Lösung kann aus unserer Sicht nur auf europäischer Ebene Sinn machen. Zum einen, weil multilaterale Kontrolle in der EU glaubhafter vermitteln kann, dass die Mittel keine explizite Versicherung darstellen und zum anderen, weil sich die wirklichen Risiken europäischer Banken schon heute über die Grenzen hinweg verteilen.

©KOF ETH Zürich, 19. Apr. 2010