Es liegt ein umfangreiches Menü an Vorschlägen auf dem Tisch, wie Banken und banknahe Finanzinstitute vom Staat schärfer reguliert und überwacht werden könnten, mit dem Ziel, eine so grosse Krise wie diejenige der letzten zwei Jahre möglichst zu vermeiden. Diese Vorschläge reichen von drakonischen Massnahmen wie der Zerschlagung von grossen Finanzinstitutionen, Banktestamenten, deutlichen Verschärfungen der Eigenkapitalvorschriften bis zu Detailvorschriften über die Ausgestaltung der Entlöhnungssysteme für die Führungskräfte der Banken.

In diesem Beitrag stellen wir mit Krisenverträgen eine Massnahme vor, welche das Spektrum der bereits vorliegenden Vorschläge erweitert, und die eine Alternative zu direkten Eingriffen in das Marktgeschehen auf den Finanzmärkten darstellt.

Wir gehen dabei von den folgenden Überlegungen aus. Erstens führen schwere Bankenkrisen zu hohen Wohlfahrtseinbussen für eine grosse Zahl an Wirtschaftssubjekten. Zweitens wären diese Einbussen oft noch grösser, wenn nicht einzelne – oder gar viele – Banken durch staatliche Maßnahmen gerettet würden. Damit wird das für jede Marktwirtschaft gültige Prinzip der Haftung privater Marktteilnehmer für die von ihnen eingegangenen Risiken ausser Kraft gesetzt. Drittens zählen zu den komplexen Ursachen der gegenwärtigen Krise Defizite in der Systemarchitektur,^[ 1 ] deren Behebung eine Neuordnung eben dieser Architektur unumgänglich macht. Angesichts der Vielzahl an vorgeschlagenen Maßnahmen ist jedoch eine Fokussierung auf wenige, vielversprechende Reformen der Bankenregulierung und -aufsicht geboten. Viertens sollten staatliche Eingriffe in das Finanzsystem neben dem Einlegerschutz primär das Ziel haben, Märkte, Zahlungssysteme und die Funktionen des Finanzsystems als Ganzes zu schützen.

Krisenverträge setzen direkt beim Management von Banken an. Ein Krisenvertrag ist folgendermassen charakterisiert:

• Definition einer Krise: Eine Krise ist gegeben, wenn das durchschnittliche Eigenkapital im Bankensystem – in Relation zu den Aktiva – unter eine kritische, vorher definierte Schwelle sinkt.
• Wenn eine Krise eintritt, tragen die Spitzenmanager grösserer oder stärker vernetzter Banken mit einem Anteil ihrer Entlöhnung der letzten Jahre zum Rettungsfonds für die Rekapitalisierung des Bankensystems bei.

Mit solchen Krisenverträgen wären deshalb die Leitungen grösserer Banken beschränkt haftbar für das Entstehen von Bankenkrisen.

Vorteile von Krisenverträgen

Solche Krisenverträge würden zwar nur einen geringen Anteil an Mitteln für die Rettung von Banken in einer Krise aufbringen. Sie hätten jedoch eine Reihe von Vorteilen.^[ 2 ] Erstens setzen sie direkt beim Management von Finanzinstituten an, also bei denjenigen, die Entscheidungen treffen, und nicht bei den Eigentümern.

Sie erzeugen deshalb einen Anreiz, die Wahrscheinlichkeit von Krisen zu senken, da das Management von Banken dadurch seine erwarteten Einkommensverluste reduzieren kann. Das kann dazu führen, dass eine einzelne Bank mehr Eigenkapital hält, weniger sehr riskante Anleihen tätigt und verletzliche Netzwerke von Finanzbeziehungen meidet.

Zweitens erzeugen Krisenverträge Anreize, andere Finanzinstitutionen zu ähnlichem Verhalten zu bewegen, um die Krisenanfälligkeit weiter zu senken. Beispielsweise könnten höhere Sicherheiten von anderen Finanzinstitutionen verlangt werden, wenn diese als Schuldner im Interbankenmarkt auftreten. Vorsichtig operierende Bankmanager könnten das Management anderer Banken zur Vorsicht ermuntern oder gar zwingen.

Drittens würden systemische Risiken und Möglichkeiten für deren Verringerung mit grösserer Intensität von den Banken untersucht. Man würde zum Beispiel erwarten, dass sich die Banken ein umfassenderes Bild der Folgen eines denkbaren scharfen Rückgangs der Immobilienpreise in einem Land für Kreditrisiken, Wertpapierpreise und Refinanzierungsmöglichkeiten machen würden.

Viertens appellieren kollektive Verantwortung der Bankmanager und die Verpflichtung, in einer Krise zur Rekapitalisierung beizutragen, an das Fairness-Empfinden der Bürger. Haben diese den Eindruck, die Last einer allfälligen Krise würde gerecht verteilt, wären sie eher geneigt, den Einsatz von Steuergeldern zur Linderung dieser Krise gutzuheissen.

Fünftens würden Krisenverträge die für die staatlichen Behörden äusserst schwierige – oder gar unmögliche – Messung von systemischen Risiken nicht erfordern. Die gleichermassen schwierige Messung des Beitrags der Geschäftstätigkeit einer einzelnen Bank an den systemischen Risiken würde sich ebenfalls erübrigen. Selbstverständlich erfordern jedoch auch Krisenverträge eine Abschätzung der Grundparameter, wie etwa des Anteils der Entlöhnung von Bankmanagern, welcher im Krisenfall an den Rettungsfonds zu leisten ist, oder der Charakteristika der Finanzinstitute, für welche die Krisenverträge zur Anwendung kommen.

Sechstens würden Führungsleute von grösseren Banken automatisch einen höheren Beitrag zur Krisenbewältigung leisten, da auch ihre Vergütungen in der Regel höher sind. Ein direkter Eingriff in die privatwirtschaftliche Ausgestaltung der Vergütung der Mitglieder der Bankleitung würde nicht stattfinden. Es ist jedoch zu erwarten, dass sich die Entlöhnung der Bankmanager bei einer Einführung der Krisenverträge ändern würde.

Problematische Aspekte

Krisenverträge würden die Verantwortlichkeiten der Bankmanager grundlegend verändern. Der Grundsatz, dass die Führung einer Bank nur dem Wohl des Unternehmens verpflichtet sei, würde mit der eingeschränkten Haftung für Krisen ergänzt. Dieses neue konstitutive Element der Wirtschaftsordnung wäre eine deutliche Erweiterung des Haftungsverständnisses, welches sich in einer langen Rechtstradition herausgebildet hat.

Da es sich um eine kollektive Haftung handelt, würden zwar Unterschiede in der Entlöhnung, aber nicht Unterschiede im Risikoverhalten der Bankmanager berücksichtigt. Auch vorsichtig agierende Führungsleute von Finanzinstitutionen müssten zur Krisenbewältigung beitragen. Es wäre denkbar, den Anteil der Krisenbeiträge eines Managers so auszugestalten, dass die Manager mit riskanten Bankportfolios einen höheren Anteil ihrer Entlöhnung zur Lösung der Krise abtreten müssten. Dies würde jedoch die Messbarkeitsproblematik wieder in den Vordergrund rücken – genau das, was durch Krisenverträge vermieden werden sollte.

Die Stabilität des Finanzsystems hat den Charakter eines öffentlichen Gutes. Man könnte deshalb argumentieren, dass man auf Pigou-Steuern zurückgreifen sollte. Zum Beispiel könnte man in guten Zeiten von grösseren oder stärker vernetzten Finanzinstitutionen Zahlungen verlangen, die die erwarteten Verluste abdecken, falls diese zahlungsunfähig werden, entweder alleine oder – in einer systemischen Krise – zusammen mit vielen anderen Finanzinstitutionen. Das würde bedingen, dass der Beitrag eines Finanzinstituts an den systemischen Risiken von staatlicher Seite gemessen werden kann. Solche Verfahren werden z. B. in Acharya and Richardson (2009), Adrian and Brunnermeier (2009) und Borio and Drehmann (2009) vorgeschlagen, und in Bank of England (2009) allgemein diskutiert.

Es bleibt jedoch zweifelhaft, ob der Beitrag einzelner Banken an den systemischen Risiken und möglichen Verlusten von staatlicher Seite robust über die Zeit gemessen werden kann, weil sich die Risiken durch die Entwicklung der Vertragsbeziehungen in Finanzmärkten selbst ändern. Eine genauere Quantifizierung der Pigou-Steuern erscheint deshalb äußerst schwierig. Zudem bliebe der Anreiz bestehen, weiterhin sehr riskante Anleihen zu tätigen, wenn einmal die Steuern festgelegt wurden.

Zusammenfassung

Krisenverträge sind ein einfaches, aber auch drastisches Mittel, um den institutionellen Rahmen der Wirtschaftsordnung im Finanzbereich zu ändern. Es ist unwahrscheinlich, dass damit alle anderen vorgeschlagenen Massnahmen, insbesondere eine deutlich erhöhte Eigenkapitalausstattung der Banken, überflüssig würden. Doch Krisenverträge haben das Potential, zum Eckpfeiler einer neuen Finanzarchitektur zu werden.

Literatur

Acharya. V. and Richardson, M. (eds) (2009), Restoring Financial Stability: How to Repair a Failed System, Wiley Finance, March.

Adrian, T. and Brunnermeier, M. (2009), CoVaR, mimeo, Princeton.

Bank of England (2009), The Role of Macroprudential Policy – A Discussion Paper, November.
Borio, C. and Drehmann, M. (2009), "Assessing the Risk of Banking Crises – Revisited", BIS Quarterly Review, March, 29-46.

Gersbach, H. (2004), Financial Intermediation with Contingent Contracts and Macroeconomic Risks, CEPR Discussion Paper Nr. 4735.

Gersbach, H. (2009), Private Insurance Against Banking Crises?, CEPR Discussion Paper No. 7342.
Hellwig, M. (2009), "Systemic Risk in the Financial Sector: An Analysis of the Subprime-Mortgage Financial Crisis", De Economist 157(2), 129-207.

Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Berlin (2009), Brief an den Bundesminister für Wirtschaft und Technologie Michael Glos vom 23. Januar 2009 "Zur Bankenregulierung in der Finanzkrise".

• ¹  Siehe Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (2009) und Hellwig (2009).
• ²  Eine Diskussion findet sich in Gersbach (2009). In Gersbach (2004) und Gersbach (2009) werden zudem Möglichkeiten analysiert, wie eine Gesellschaft sich gegen systemische Risiken versichern könnte.

©KOF ETH Zürich, 22. Mär. 2010